Impactos socioeconómicos del cambio climático.

 El cambio climático es un problema global multidimensional que plantea grandes desafíos ambientales, socioeconómicos, éticos y de cooperación internacional. El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), el órgano científico de Naciones Unidas que produce regularmente evaluaciones sobre este fenómeno, estima que durante el próximo siglo la temperatura promedio del planeta aumentará entre 1,1 y 6,4 grados centígrados. Esto ocasionará aumentos de temperaturas promedio y extremas, cambios en el régimen de precipitaciones, mayores inundaciones y sequías, incrementos en la frecuencia de olas de calor, huracanes con mayor fuerza destructiva, deshielo de glaciares y consecuentes aumentos en el nivel del mar, lo que impactará sobre la disponibilidad de recursos imprescindibles para la vida como el agua potable, la producción agrícola, la energía y la biodiversidad. De acuerdo al llamado “Informe Stern”, el estudio encargado en 2005 por el gobierno británico y considerado actualmente por algunos la contribución más completa al debate sobre el cambio climático desde el punto de vista económico, los efectos del cambio climático podrían costar a las economías del mundo más que las dos guerras mundiales y desatar una crisis equivalente a la Gran Depresión de 1929, con 200 millones de víctimas por sequías e inundaciones y la desaparición del 40% de la fauna y flora esencial para los ecosistemas del planeta. A nivel regional, una serie de estudios realizados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en la región bajo la denominación de revisión de La Economía del cambio climático en América Latina y el Caribe estima que los costos de los impactos del cambio climático podrían ascender al 137% del PBI regional si se manifestara el peor de los escenarios proyectados. En este contexto, se han definido a nivel global dos grandes líneas de acción para abordar el cambio climático: la mitigación y la adaptación. De acuerdo al IPCC, la “mitigación” comprende a toda intervención humana orientada a reducir las fuentes de emisiones de GEI y a mejorar la absorción por los sumideros (es decir, los procesos, actividades o mecanismos que absorben GEI, como los de los bosques o los océanos). Por su parte, la “adaptación” implica el ajuste en los sistemas naturales y humanos como respuesta a los estímulos climáticos manifestados o esperados que modera daños o aprovecha las oportunidades beneficiosas. Según el Informe Stern, los costos de mitigar el cambio climático no sobrepasarían el 1% del PBI global, mientras que la inacción podría costar al mundo hasta el 20% del PBI global. En cuanto a la adaptación, ésta resulta de crucial importancia para los países en desarrollo, pues estos países  serán los que sufran los peores impactos, tal como ya se comienza a percibir. Esto se debe a factores tanto  físicos como también socioeconómicos y políticos: las regiones en desarrollo ya son en promedio más cálidas que las regiones desarrolladas, dependen casi enteramente de la agricultura (el sector económico más sensible al clima), sufren de mayor variabilidad en el régimen de precipitaciones, poseen bajos ingresos y una inadecuada provisión de servicios públicos y de salud (lo que las vuelve más vulnerables a las catástrofes climáticas) y enfrentan restricciones en materia de infraestructura y financiamiento. Estudios realizados por diversos organismos internacionales estiman que el mundo en desarrollo necesitará por lo menos USD 10-100 mil millones anuales para adaptarse a los impactos del cambio climático en los años venideros. El análisis económico del cambio climático aborda cuestiones relacionadas tanto con la adaptación como con la mitigación. Este análisis es sumamente complejo porque el cambio climático es un fenómeno de muy largo plazo, altamente incierto, no lineal y con un alto componente de riesgo ante la posible ocurrencia de eventos climáticos extremos. Esto imposibilita la estimación de pronósticos puntuales y hace que sea necesario construir escenarios basados en la mejor información actual disponible, pero sabiendo que la capacidad de realizar proyecciones acertadas a 100 años es aún muy limitada. Además, implica ponderar los costos y beneficios potenciales de aplicar diversas medidas, acciones y políticas entre distintos países, grupos sociales, ecosistemas e, incluso, generaciones.

Instrumentos económicos y regulatorios para abordar el cambio climático

Los principales instrumentos de política recomendados por la teoría económica para abordar el problema del cambio climático son de dos tipos: económicos y regulatorios. Los instrumentos económicos influyen sobre el comportamiento de los emisores de GEI mediante la creación de incentivos económicos. Este tipo de instrumentos incluye fundamentalmente los impuestos a las emisiones, los subsidios a la reducción de emisiones y los sistemas de comercio de permisos de emisión. Sobre este último se basan los llamados “mercados de carbono”. Los impuestos y subsidios son instrumentos “de precio”, pues introducen un precio ligado a la conducta que se quiere desestimular o fomentar: la empresa puede emitir GEI pero debe pagar por ello o bien se le paga para que deje de hacerlo. Por su parte, los sistemas de permisos negociables son instrumentos “de cantidad” dado que se basan en un racionamiento de las emisiones vía cantidad y en la creación de mercados: el regulador fija los niveles máximos de emisión admisibles y permite que las empresas negocien entre ellos permisos previamente otorgados. Los instrumentos regulatorios imponen límites directos sobre el comportamiento de los emisores. Estos instrumentos incluyen a los estándares o cuotas de emisión (emisiones máximas tolerables), a las prohibiciones de utilizar determinados insumos, procesos o productos, a los estándares de performance (por ejemplo, fijación de cantidades máximas de uso de energía por unidad de producto) y a los estándares tecnológicos (obligación de uso de determinadas tecnologías para ciertos procesos). Los estándares o cuotas de emisión también son considerados instrumentos “de cantidad”, pues imponen también límites cuantitativos a las emisiones. Existen básicamente cuatro criterios para comparar y elegir entre instrumentos de política alternativos:

1. Eficacia: que el instrumento alcance el objetivo propuesto sin causar daños ambientales de otro tipo, en otro lugar o en otro momento;
2. Flexibilidad: que las medidas seleccionadas puedan adaptarse con rapidez a cambios en la situación de referencia;
3. Equidad: que las medidas posean un impacto redistributivo homogéneo;
4. Eficiencia: que se puedan minimizar los costos de toda índole en que incurre la sociedad para alcanzar el objetivo propuesto. Éste es el criterio más utilizado dentro de la teoría económica.

Desde el punto de vista del análisis económico, los impuestos y los sistemas de comercio de emisiones son los instrumentos más eficientes, es decir, los que garantizan que no haya desperdicio en la asignación de recursos en la sociedad. Sin embargo, son los sistemas de comercio de emisiones los que tienen mayor aceptabilidad política, pues si son repartidos gratuitamente imponen una carga financiera total menor sobre los emisores de GEI que los impuestos. Éste fue uno de los principales motivos por los cuales se incluyó al comercio de emisiones como mecanismo de flexibilidad dentro del Protocolo de Kioto, en lugar de considerar sistemas de impuestos a las emisiones. Esto muestra que a la hora de diseñar políticas ambientales y buscar el logro de consensos, las cuestiones de economía política relacionadas con la factibilidad de implementación de instrumentos económicos y regulatorios suelen pesar más que los estrictos criterios de eficiencia destacados en la literatura teórica.