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Mercados de carbono: Las consecuencias de la Cumbre de Durban

La consolidación legal del mercado de carbono luego de Durban requiere también reformas estructurales
Hacia la creación de bases de largo plazo para los mercados de carbono

Como indicamos oportunamente en el Boletín de diciembre de 2011, dada la importancia y la vastedad de los acuerdos alcanzados en la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y en la Conferencia de las Partes como reunión de las Partes del Protocolo de Kioto, celebradas conjuntamente en Durban, Sudáfrica, a fines de 2011, en sucesivas entregas analizaremos el impacto sustantivo que pudieran tener los acuerdos alcanzados sobre los mercados de carbono, no sólo en términos de los elementos objetivos que moldean esos acuerdos, sino también en relación con la percepción y evaluación que de esos elementos puedan hacer los actores económicos a la hora de tomar decisiones claves, así como en los efectos sobre la determinación de los precios en los mercados de carbono.


Por Hernán Carlino
Especialista en Política Climática
Investigador del Centro de Estudios en Cambio Climático Global – ITDT

Antes de la Cumbre de Durban, durante buena parte del 2011 y antes aún, una de las preguntas centrales que se esperaba que fuera posible dilucidar durante las sesiones de negociación a celebrarse en Sudáfrica era si iba a ser posible construir los consensos suficientes para asegurar la continuidad del Protocolo de Kioto y definir, en sus rasgos principales, el desenvolvimiento de un segundo período de compromiso.

Esa continuidad requería, en particular, el compromiso firme de los países desarrollados en dirección de nuevos y más drásticos esfuerzos de mitigación y un cierto consenso sobre la modalidad básica que debería adoptar la acción cooperativa internacional a largo plazo en materia de mitigación.

El escepticismo previo respecto de la posibilidad efectiva de concretar unos acuerdos de ese dimensión en Durban tuvo su efecto en la evolución de los mercados de carbono, que empezaron a reflejar con intensidad creciente en los precios, así como en el volumen de las transacciones, la prima de descuento que reflejaba aquella incertidumbre -de naturaleza esencialmente política- expresada en la posible cesación de la vigencia del marco legal que daba origen a los mercados de carbono.

El informe sobre el estado del mercado del carbono, que viene elaborando anualmente el Banco Mundial,(1) indicaba que el punto de inflexión en la evolución positiva del mercado ya se había producido en el 2010, pues fue precisamente en ese año que el mercado de carbono, luego de cinco años de crecimiento robusto, exhibió un ligero descenso respecto del 2009, medido en términos del volumen de las transacciones realizadas en el período, y, por primera vez desde el inicio de las operaciones que se llevan a cabo con títulos de carbono, dio paso a una tendencia declinante.

Las razones de la contracción del mercado, apuntaron entonces los autores, debían atribuirse primariamente a la incertidumbre sobre cómo habría de ser el mercado a partir del 2013, y la percepción de lo que se entendía como el agotamiento del impulso político que conducía a la implementación de nuevos esquemas de fijación de límites máximos e intercambio de los derechos de emisión (“cap-and-trade”, según su denominación en inglés) en diversas economías desarrolladas.

Más aún, hacia noviembre de 2011, cercana ya la Conferencia de Durban, como consecuencia de diversos informes que evaluaban muy negativamente las perspectivas para los mercados de títulos de carbono, los precios de las reducciones certificadas de emisiones (identificadas como CER, por sus siglas en inglés) y de los permisos de emisión del sistema de comercio de emisiones de la Unión Europea, afectados también por la incertidumbre macroeconómica en buena parte de los países que conforman la Unión Europea, alcanzaron sus mínimos históricos y algunos analistas afirmaban que no era posible prever que las perspectivas de precios mejoraran sustancialmente en el futuro previsible.

Mercados de carbono y comercio de emisiones

Debe recordarse que comercio de emisiones es el nombre que de modo genérico se ha adoptado globalmente para referirse a las operaciones realizadas en el mercado de carbono. Sin embargo, la denominación de Comercio de Emisiones (“Emissions Trading” o ET, por sus siglas en inglés) es el término específico que se utiliza para denominar uno de los mecanismos de flexibilidad creado por el Protocolo de Kioto: aquél que opera solamente entre países que tienen compromisos cuantitativos de limitación o reducción de emisiones establecidos en el Anexo B del Protocolo y que les permite a esos países transferir una parte del volumen de emisiones que se les han asignado (AAU, por sus siglas en inglés). Finalmente, la transacción de reducciones certificadas de emisiones, en la práctica también consistente en un comercio de emisiones es el procedimiento que permite el funcionamiento del mercado secundario de los títulos de carbono generados bajo el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL), distinto, conceptualmente y en la práctica, al concebido inicialmente en la negociación sobre el MDL durante las discusiones que condujeron a la adopción del Protocolo de Kioto, y que resultara principalmente de la proliferación de proyectos denominados unilaterales en el MDL, en particular en la etapa de arranque temprano de ese mecanismo y que luego se constituyera en la modalidad dominante para la generación de créditos de carbono. Por ello es que, en este último caso, se distingue por ejemplo entre el mercado primario de CERs -basado en proyectos- en el que concretan las transacciones entre el dueño original del título de carbono y un comprador, en cuyo caso el precio resulta predominantemente del costo de la reducción de emisiones, y el mercado secundario, constituido por las transacciones de mostrador, que pueden ser de futuros o en el mercado spot, y cuyo precio está influido por el costo de cumplimiento y el equilibrio básico del mercado. (2)

Asimismo, la racionalidad primaria de los instrumentos de política basados en mercados, es que mientras haya costos marginales de reducción de emisiones que difieren entre firmas reguladas, y en el límite entre diferentes países, hay incentivos para el comercio de emisiones.

Esas fluctuaciones están asociadas a la variación de la brecha entre el valor de la tonelada de carbono observado en el mercado y el valor determinado por los fundamentos que influyen en la formación de los precios.

En el caso del Sistema de Comercio de la Unión Europea, algunos compradores de títulos de carbono de los países participantes, que en ejercicios anteriores habían alcanzado o incluso sobrepasado los objetivos de transacciones que les permitían cumplir con sus obligaciones de emisión, disminuyeron luego sus compras de créditos de carbono en 2010.

Además, los persistentes efectos de la recesión y las dificultades financieras y fiscales por la que atraviesan numerosos países desarrollados, provocaron en éstos una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas claramente al nivel de actividad económica, facilitando por tanto el cumplimiento de sus obligaciones de reducción en el marco de los compromisos asumidos bajo el Protocolo de Kioto.

La dificultad para consolidar el abordaje de “cap-and-trade” y las sucesivas frustraciones en la extensión de ese esquema a otras economías nacionales, así como la incertidumbre extendida sobre el futuro del régimen climático, más las estimaciones sobre una potencial sobre oferta de títulos de crédito que habría de exceder largamente la demanda, contribuyeron a reducir el precio de la tonelada de carbono llevándola a sus niveles más bajos.

La preocupación consecuente, en esas circunstancias, es que el precio de la tonelada de carbono sea tan bajo que no alcance a tener un impacto ambiental significativo, es decir, que no contribuya a profundizar los procesos de transformación que permitan avanzar hacia economías bajas en emisiones.

Parece claro que los mercados de carbono, incipientes, innovadores, exhibiendo aún la fragilidad que nace de un proceso en desarrollo, requieren mayor claridad y predictibilidad en relación con la existencia de precisas reglas de operación para los próximos años, pero también respecto del nivel de astringencia necesario, es decir, la magnitud de la reducción de emisiones a las que se habrían de comprometer los países desarrollados, en el segundo período de compromiso y también en el más largo plazo, lo que determinará el tamaño de la demanda tanto ahora como en el largo plazo.

El carácter incipiente del mercado se confirma al reconocer que tiene sólo algo menos de una década de funcionamiento, que el número de las transacciones es todavía relativamente bajo, que éstas han crecido muy rápido (el 50% de las transacciones totales hasta 2009 correspondían sólo a las registradas ese año), y que alrededor del 95% de las transacciones corresponden al mercado de cumplimiento, mientras sólo aproximadamente el 5% corresponden al mercado voluntario.

Mercados de cumplimiento y mercados voluntarios

Se suelen denominar mercados de cumplimiento a aquellos que operan en el marco legal y regulatorio que resulta de la voluntad internacional de mitigar el cambio climático y estabilizar la concentración atmosférica de gases de efecto invernadero formalizada en el ámbito de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y de su Protocolo de Kioto. Estos incluyen los correspondientes a los mecanismos de Kioto: el Mecanismo de Desarrollo Limpio, el de Cumplimiento Conjunto, y el Comercio de Emisiones, así como el Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea(3), un sistema de comercio exclusivamente para las emisiones de dióxido de carbono que proceden de varios sectores generadores de GEI, pero no todos los previstos en el PK, y permite la transacción de créditos propios de la Unión Europea llamados EUA (por las siglas en inglés de European Union Allowances). El sistema se organiza a partir de los Planes Nacionales de asignación de volúmenes de emisiones, y está por entrar a su tercera fase en 2013.

Los mercados voluntarios de carbono son aquellos que resultan de la demanda de firmas, instituciones, e, incluso, individuos que ponen en marcha acciones para disminuir la denominada huella de carbono que sus actividades generan aunque no estén obligados a ello por las regulaciones existentes en el país en donde están localizados. El objeto es mitigar el cambio climático lo que crea una demanda voluntaria por títulos de carbono que es satisfecha por la oferta de reducción de emisiones producida por proyectos que las reducen. Se trata de un mercado muy pequeño aún (aproximadamente 15 veces más pequeño que el mercado de cumplimiento peor que exhibía tasas de crecimiento muy aceleradas).

Se suele distinguir aquí entre un mercado de transacciones de mostrador u Over The Counter (OTC, por sus siglas en inglés), que corresponde a la definición anterior, y algunos sistemas voluntarios de “cap-and-trade” como el que correspondía al Chicago Climate Exchange (CCX, por sus siglas en inglés).(4) El mercado voluntario incluye entre esquemas que operan bajo diferentes estándares para proyectos, entre otros los siguientes: Voluntary Carbon Standard, Gold Standard, Blue Registry, Carbon Neutral Registry, Climate Action Reserve del California Climate Action Registry, Plan Vivo, Social Carbon, etc.

Debe mencionarse que las razones actuales para una posible evolución desfavorable del mercado de carbono pudieran ser más profundas que las indicadas hasta aquí. Por una parte, es lícito preguntarse cuánto tiempo puede permanecer un mercado, aunque ya líquido y crecientemente sofisticado -según demuestra la diversidad de instrumentos que hoy exhibe-, en una fase de transición, sobre todo si se trata, como afirmáramos, de un mercado naciente.

En este caso Durban ha contribuido a despejar parcialmente las dudas sobre la condición transicional del mercado de carbono, en cuanto allí se ha acordado respecto del segundo período de compromiso, si bien resta determinar durante este año la duración del segundo período de compromiso y, crucialmente, la magnitud de las reducciones que habrán de proponerse los países desarrollados que hagan parte de este segundo período de compromiso.

En segundo término, la incertidumbre sobre el futuro responde sobre todo a una potencial bifurcación de la orientación estratégica en la mitigación del cambio climático de sendos grupos de países: mientras algunos, que incluyen, entre otros, a la Unión Europea, Australia, Noruega, Nueva Zelanda y Suiza, así como las principales economías en desarrollo, se inclinan por adoptar un sendero de desarrollo de bajas emisiones; otro grupo, que incluye a los Estados Unidos y Canadá, parece escoger un sendero que se caracteriza por el énfasis en la mejora de la eficiencia del desarrollo pero con altas emisiones y continuidad de la dependencia de los combustibles fósiles como elemento crítico del sistema energético.

Esa dualidad estratégica puede haber contribuido a forjar unos acuerdos en Durban que postergan la decisión sobre la forma, la profundidad y el alcance que habrá de tener el régimen climático internacional, sin excluir la posibilidad que en los próximos años puedan eventualmente construirse acuerdos duraderos en la medida en que la recuperación económica, la profundización de los avances tecnológicos, el aumento del empleo y la morigeración de las estrecheces fiscales que hoy padecen buena parte de las economías desarrolladas, permitan, en un contexto diferente, volver a priorizar la preservación del sistema climático. Para ello debiera poder demostrarse que la transición hacia economías bajas en carbono puede ser además dinamizadora del crecimiento de largo plazo, la inversión y el empleo.

En este sentido, para valorar apropiadamente el papel de los mercados de carbono, y el propio precio del carbono, por contraste con su costo social, conviene recordar que un precio de carbono transparente y predecible puede ser una de las maneras más efectivas de estimular a los emisores de gases de efecto invernadero a invertir en tecnologías alternativas bajas en emisiones y a cambiar los patrones de gasto de los consumidores, a la vez que las acciones tempranas permitirán asegurar una más equitativa distribución de los costos del cambio climático para las generaciones futuras y también para los grupos más vulnerables de la sociedad, en particular en los países en desarrollo.

La reducción de emisiones de gases de efecto invernadero con el objeto de morigerar los impactos más severos del cambio climático es un desafío de alcance global.

Para lograrlo deben ejecutarse políticas y medidas en el plano nacional y acordarse esfuerzos convergentes y conmensurables, en el marco de las responsabilidades comunes pero diferenciadas. Sin embargo, la extraordinaria evolución económica de un conjunto de países en desarrollo y las consecuentes alteraciones en la competitividad efectiva y en la capacidad financiera de las países, viene provocando una disparidad creciente en la visión compartida sobre el futuro y acerca de los respectivos esfuerzos nacionales para mitigar el cambio climático.

En términos de políticas nacionales, sin embargo, diferentes políticas y medidas de mitigación pueden teóricamente ponerse en juego, aunque no todas impongan precios de carbono explícitos a empresas y hogares. Mientras algunos instrumentos como los impuestos al carbono y los esquemas de comercio de emisiones involucran precios explícitos para el carbono, otras políticas, como la regulación directa del usos de tecnologías seleccionadas, las cuotas para opciones tecnológicas determinadas y los subsidios a las tecnologías de menor intensidad de carbono, conducen a precios de carbono menos transparentes y pueden dar señales ambiguas a los consumidores y a los productores.

En síntesis, en Durban se han despejado algunas dudas a la vez que ha confirmado que las dimensiones del mercado de carbono estarán más acotadas que lo que se esperaba. Algunos elementos que definen la estructura del mercado, el tamaño de la demanda y la determinación de los precios, han empezado ha tomar forma y durante 2012 deberá finalizarse el acuerdo respecto de sus rasgos principales.

Un mercado de carbono más reducido exigirá, seguramente, transformaciones estructurales en la organización y la regulación de los mecanismos basados en proyecto, para mejorar la eficiencia general del sistema, atenuar los costos de transacción vinculados a los costos de estructura, que puedan estar sobredimensionados para un mercado más reducido, a la vez que asegurar la integridad de las reducciones de emisiones, que es la meta que da sentido al esfuerzo regulatorio.

No se plantea pues la necesidad de disminuir los mecanismos de control sino de garantizar que estos sean efectivos en términos regulatorios y de costos, con el objeto de permitir el cumplimiento de los objetivos del Protocolo de Kioto, así como de demostrar que la mitigación del cambio climático es técnica y económicamente viable y que el cambio de la cultura de organización empresarial que permita reconocer la importancia de la transformación hacia economías con bajas emisiones y ambientalmente sostenibles es un aporte esencial.

En el próximo boletín examinaremos pues en detalle las características del mercado, los determinantes de sus precios, su evolución, la relación entre los fundamentos macroeconómicos y la evolución del mercado, y los motores que dinamizan las fluctuaciones y contribuyen a la formación de los precios. Se trata, ciertamente d eun análisis complejo, pues a las características particulares del mercado de carbono, debe sumársele la influencia del proceso de negociación internacional, que constituye un elemento central de su configuración de largo plazo, así como las transiciones macroeconómicas que contribuyen a determinar sus tendencias de largo plazo. Por esa razón le dedicaremos un análisis especial a las consecuencia de las decisiones de Durban sobre el tamaño y la evolución del mercado de carbono, en su condición de instrumento para enfrentar el cambio climático.

(1) Ver “State and Trends of the Carbon Market”, edición 2011, Banco Mundial. Autores: Linacre, N., Kossoy, A. y Ambrosi, P. Banco Mundial, Washington D.C., junio de 2011.

(2) El carácter polisémico de la noción de comercio de emisiones ha sido notado con precisión por el Emb. R. Estrada Oyuela en un artículo “El mercado de títulos de carbono” (Estrada Oyuela, 2008).

(3) Originado en la Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 27 de octubre de 2004 y que se ha desplegado en sucesivas fases.

(4) Ver Hamilton, K., Sjardin, M., Marcello, T., Xu, G. (2008). “State of the Voluntary Carbon Markets 2008: Forging a Frontier”. Ecosystem Marketplace y New Carbon Finance.