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A partir de Durban: nuevas coaliciones y procesos

Hacia la creación de bases de largo plazo para los mercados de carbono



El presente artículo forma parte de una serie especial, seleccionada por la Plataforma Finanzas Carbono, y orientada a analizar los avances de las negociaciones de la COP 17 en Durban. Puede acceder a más contenidos especiales sobre la COP 17 en Durban haciendo click AQUÍ.


Por Hernán Carlino
Especialista en Política Climática
Investigador del Centro de Estudios en Cambio Climático Global – ITDT

La Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebrada en Durban, Sudáfrica, formalizó el inicio de un proceso multi-anual de negociación que se habrá de extender por lo menos hasta 2015, con el objeto de establecer un acuerdo global legalmente vinculante, aplicable a todas las Partes de la Convención, destinado a mitigar el cambio climático. Ese acuerdo debería estar en vigor a partir de 2020.

Esa formalización reconoce, de modo implícito, la restricción existente para alcanzar un acuerdo sustantivo entre las Partes en el corto plazo. Asimismo echa luz sobre la asincronía entre la urgencia del problema y los tiempos de la negociación, que reflejan la limitada capacidad de la comunidad internacional para anudar consensos duraderos en un contexto de desequilibrios globales, geopolíticos y económicos.

Al mismo tiempo, la Conferencia ha reconocido explícitamente la brecha global entre las promesas de reducción hechas por los países con el horizonte del año 2020 y la meta global de limitar el aumento de la temperatura media a menos de 2 grados centígrados por encima de los niveles pre-industriales. Para eso lanza un programa dirigido a acortar esa brecha, que debería estar reforzado por la revisión de la evidencia científica que entregará el IPCC hacia 2014.

La brecha entre las reducciones prometidas por los países y las reducciones necesarias para mitigar el cambio climático se ha profundizado, y la búsqueda de un acuerdo global de carácter vinculante, que surja de un proceso más extendido de negociación, expresa la aceptación generalizada de que es preciso que haya esfuerzos coordinados de los países y se establezcan metas acordadas y vinculantes. Este rumbo implica descartar -por inhábil- el proceso de promesas y revisión, que se había instaurado en Copenhague en 2009, como mecanismo para el reemplazo de los acuerdos vinculantes, cuyo epígono fuera el Protocolo de Kioto.

El conjunto de acuerdos alcanzados en Durban viene a cerrar así un ciclo que se extiende desde 2007, desde la reunión realizada en Bali. Un ciclo que incluyó retrocesos, frustraciones y quiebres, y que estuvo caracterizado por el intento de alcanzar acuerdos sustantivos, sin la preexistencia de consensos básicos para hacerlos realidad.

El proceso de negociación, complejo, laborioso, volátil, y con frecuencia contencioso, en particular en el último tramo de las sesiones en Sudáfrica, reveló como nunca antes la pluralidad de intereses y la reconfiguración en curso de las líneas divisorias que separaban a los bloques de países, particularmente de la tradicional división entre países desarrollados y en desarrollo, así como al interior de esos grupos. Ese realineamiento, que seguramente habrá de prolongarse en el tiempo, incluyó la emergencia de una coalición de países con mayores ambiciones en la lucha contra el cambio climático, que deberá consolidarse para permitir un avance sostenido en la negociación.

La Conferencia también acordó adoptar, el año entrante, un segundo período de compromiso del Protocolo de Kioto. Restan, sin embargo, en esta materia muchos detalles relevantes, que deberán ser elaborados durante los próximos meses aún cuando se haya despejado la principal incertidumbre sobre el futuro del Protocolo, que persiste, si bien con un número de Partes probablemente algo menor en número y en la proporción sobre el total de las emisiones que representan. Entre los detalles a resolver se incluyen las metas de reducción de emisiones específicas, la extensión del segundo período de compromiso y el proceso para atender los permisos de emisión excedentarios. Puede entenderse, no obstante, que el mensaje es inequívoco: la arquitectura de Kioto, definida por su marco normativo y las modalidades y procedimientos y los mecanismos para organizar y optimizar la reducción de emisiones seguirá siendo una parte constitutiva del sistema.

Las sesiones en Durban resultaron en la adopción de 19 decisiones de la Conferencia de las Partes de la Convención y 17 decisiones del Encuentro de las Partes del Protocolo, así como de la aprobación de numerosas conclusiones de los Órganos Subsidiarios, de Asesoramiento Científico y Tecnológico y de Ejecución. Se trata de un complejo conjunto de decisiones, cuya relevancia es preciso examinar en detalle, aunque destacan, como se ha mencionado, el establecimiento de un segundo período de compromiso en el marco del Protocolo de Kioto, la decisión sobre acción cooperativa a largo plazo bajo la Convención, el lanzamiento de un proceso para alcanzar un resultado acordado con fuerza legal que sea aplicable a todas las Partes, así como la decisión de hacer operativo el Fondo Verde para el Clima, que deberá apoyar las políticas y medidas y los esfuerzos de los países en desarrollo para enfrentar el cambio climático. En este sentido también se acordó examinar las fuentes de financiamiento a largo plazo para los países en desarrollo.

El avance en las negociaciones se extendió a otras partes de un régimen climático internacional que pugna por consolidarse, incluyendo lo concerniente al Comité de Adaptación, que debería contribuir a asegurar una acción coherente en esa materia, el establecimiento del Comité Ejecutivo del Mecanismo Tecnológico, la consolidación del marco para la reducción de emisiones de la deforestación y la degradación de los bosques, el manejo forestal sostenible y la conservación del stock de carbono en los bosques, en los países en desarrollo, en relación con sus niveles de referencia y estándares, y el inicio de un proceso para establecer nuevos mecanismos de mercado que permitan alcanzar reducciones de emisiones efectivas y al menor costo.

Como se observa, y pese a las circunstancias mayormente adversas en el contexto internacional (incluso en el regional), en el plano político y económico, en las que se desenvolvió la Conferencia, los esfuerzos de diferentes actores permitieron producir resultados positivos a distintos niveles.

Quedan por examinar, en otras entregas, las implicancias de las decisiones adoptadas, su extensión, alcance y limitaciones, en diferentes ámbitos; deberá analizarse cómo influirán estas decisiones sobre las estrategias nacionales para combatir el cambio climático y sus correspondientes políticas y medidas, en particular en el ámbito regional, para los países de América latina y el Caribe; el impacto sustantivo que vayan a tener los acuerdos alcanzados sobre los mercados de carbono y las perspectivas para el financiamiento climático, no sólo en términos de los elementos objetivos que moldean los acuerdos, sino también en la percepción y evaluación que de esos elementos puedan hacer los actores económicos a la hora de tomar decisiones clave.