Un reciente estudio del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente destaca que “lograr la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el Acuerdo de París requiere una movilización de financiamiento público y privado sin precedentes, unos US$90 billones en los próximos 15 años.” [1]

El estudio agrega que “[e]l sistema financiero global necesita reformarse para financiar un futuro inclusivo, próspero, y ambientalmente sólido, en otras palabras: para lograr el desarrollo sostenible.” [2]

De manera que las cuestiones relacionadas con el financiamiento no se circunscriben sólo a la determinación de las necesidades del financiamiento para el desarrollo y aquellos requerimientos de fondos para responder al cambio climático que tengan los países en desarrollo.

También es preciso comprender que deberá haber una transición en el propio sistema financiero internacional para que este pueda internalizar plenamente las cuestiones relativas a las necesidades asociadas al cambio climático, así como elaborar en profundidad los procedimientos para atender las necesidades del financiamiento para el desarrollo. En efecto, el abordaje actual de la reforma regulatoria del sistema financiero internacional está enfocado primariamente en asegurar la seguridad y robustez del sistema, especialmente del sector bancario. Sin embargo, persisten las preocupaciones relacionadas con el impacto de esas regulaciones sobre el acceso al crédito necesario para financiar el desarrollo sostenible, ya que, con el propósito de aminorar los riesgos, los requerimientos de capital vigentes, a través de Basilea III, están diseñados para imponer mayores costos a las actividades que se consideran de mayor riesgo.[3] En esta categoría quedaría incluido, por ejemplo, el financiamiento de algunas de las energías renovables no convencionales cuyo perfil de riesgo-retorno difiere del de las inversiones en generación convencional, desincentivando las inversiones en aquellas.

Si se examinan las condiciones económicas a escala global se observa que se han reducido considerablemente los desequilibrios globales de las cuentas corrientes de las mayores economías mundiales en los últimos años, lo que representa una disminución del riesgo en el sistema monetario, según analizara oportunamente el Fondo Monetario Internacional.[4]

Sin embargo, algunas de las cuestiones estructurales que crearon esos desequilibrios no han sido subsanadas, con lo cual subsiste el potencial para un eventual incremento del riesgo en el futuro, lo que obliga a dedicar recursos que podrían ser utilizados para financiar el desarrollo sostenible al mantenimiento de una elevada proporción de los ahorros globales disponibles bajo la forma de reservas internacionales, como reservas de los bancos centrales. Así las reservas globales en moneda extranjera más que se quintuplicaron entre 2000 y 2014,[5] limitando la posibilidad de utilizar una parte de estos recursos para el financiamiento.

En este sentido, lograr que se produzcan las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero en la magnitud adecuada para la efectiva implementación del Acuerdo de París y poder adoptar trayectorias de desarrollo bajas en emisiones, habrá de requerir enormes inversiones de capital, tanto del sector público como del privado. Esto significa que los inversores, en particular, deberán acelerar el proceso por el cual deberían ir alineando sus portafolios de inversión actuales con las necesidades emergentes de una economía baja en emisiones.

Esa transición del sistema financiero internacional debe ser replicada con transformaciones en los sistemas financieros nacionales, especialmente en los países en desarrollo, de manera tal que esos sistemas financieros sean capaces de identificar las necesidades que se derivan de la implementación de las contribuciones determinadas a nivel nacional y de los planes nacionales de adaptación. Para ello se deberán elaborar modalidades y diseñar los instrumentos financieros que hagan posible orientar los flujos de financiamiento de modo tal que se evite financiar inversiones de alta intensidad de carbono y facilitar las transformaciones que se pongan en marcha.

Se requiere movilizar, pues, vastos recursos financieros para posibilitar la ejecución de acciones de adaptación y de mitigación en países en desarrollo y para que éstos puedan fortalecer su capacidad para adaptarse a los impactos del cambio climático que no podrán ser ya evitados.

Las discusiones sobre el financiamiento climático tienen una larga e intensa historia en el ámbito de la negociación internacional sobre un régimen de gobernanza climática y, en los últimos años, se verifica un aumento constante del interés en esta cuestión, así como se observan esfuerzos por desentrañar los vínculos que aquel tiene con otras dimensiones de la respuesta institucional al cambio climático, sea en el ámbito internacional cuanto nacional.

Las negociaciones sobre financiamiento fueron además especialmente complejas en las sesiones realizadas para establecer las bases de un nuevo acuerdo climático global en los últimos años. En particular, había visiones diversas respecto a cómo reflejar la relevancia de los medios de implementación, así como el posible establecimiento de un objetivo global.

Es conveniente mencionar, además, que en materia de financiamiento hay dos grandes abordajes para conceptualizarlo y analizar su evolución. Un primer enfoque es computar como financiamiento climático todos aquellos recursos que se destinan a la acción climática, con independencia de sus orígenes, sus modalidades de asignación y la tipología de los fondos que se canalicen.

Un segundo abordaje consiste en limitar el financiamiento climático a los Fondos que se canalizan exclusivamente bajo los principios y las orientaciones de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco sobre el Cambio Climático y en particular mediante los mecanismos financieros de la propia Convención.

Como es de esperar los fondos atribuidos al financiamiento climático -midiendo la magnitud de ese financiamiento a través de la aplicación de los fondos en dirección de la acción climática- son largamente mayores que los comprendidos en el segundo de los enfoques de lo que el financiamiento climático sea. En cualquier caso estas cuestiones requieren un definición acordada para saber que se está hablando de la misma cosa y no de cuestiones diferentes.

Hacia una métrica común

Si bien no existe todavía una definición clara y unívoca acordada a nivel global del concepto, se suele denominar “financiamiento climático” al conjunto de los recursos financieros que se deben movilizar para facilitar el diseño e implementación de acciones de mitigación y de adaptación en los países en desarrollo.

Esta noción incluye también el establecimiento a nivel nacional de mecanismos financieros que permitan canalizar estos recursos de manera eficiente, equitativa y transparente, a la vez que aseguren que los flujos de recursos estén en línea con las elevadas necesidades de inversión para dar una respuesta adecuada al cambio climático.

Puede argumentarse que existen al menos tres tipos principales de métricas para estimar los recursos financieros que son destinados al financiamiento a nivel global de las acciones climáticas en los países en desarrollo, en particular a la mitigación y la adaptación:

• Financiamiento climático total: Incluye todos los flujos financieros cuyo efecto esperado consiste en reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero y/o aumentar la resiliencia frente a los impactos proyectados del cambio climático. Este concepto cubre los fondos tanto privados como públicos y domésticos e internacionales destinados a financiar acciones de mitigación y adaptación. Incluye el valor total de los flujos financieros y no sólo la porción asociada al beneficio climático (por ejemplo, incluye el costo total de inversión en una turbina eólica y no sólo la proporción asociada a la reducción de emisiones).

• Inversión incremental: Se refiere al capital inicial adicional requerido para implementar una opción de mitigación o adaptación (en el ejemplo anterior, la inversión incremental se calcularía estimando la inversión necesaria para poner en funcionamiento una turbina eólica menos la inversión necesaria en el escenario de base, considerando, por ejemplo, las inversiones que demandaría la instalación de un generador a gas natural). Dado que el valor de la inversión incremental depende de una alternativa hipotética, su estimación a nivel global es incierta.

• Costos operativos incrementales: Hacen referencia a la diferencia en los costos de operación y mantenimiento de una opción de mitigación en relación a aquéllos de un proyecto de referencia.

Estimar el volumen total de los recursos canalizados como financiamiento climático hacia los países en desarrollo es complejo debido a la diversidad de fuentes e intermediarios y los variados mecanismos financieros utilizados. Dado que no existe al momento un sistema internacional integrado de estadísticas sobre financiamiento climático, las estimaciones deben compilarse de fuentes dispares en calidad y horizontes temporales, las cuales utilizan diferentes supuestos y metodologías, exhiben brechas y a veces pueden realizar dobles contabilizaciones. Adicionalmente, los datos disponibles suelen referirse a compromisos y no a desembolsos efectivos, motivo por el cual los montos reportados por los donantes pueden no coincidir con aquéllos efectivamente percibidos por los receptores en un año dado. A su vez, las modificaciones en los tipos de cambio complican aún más las tareas de estimación.

Por estos motivos, las estimaciones disponibles sobre financiamiento climático suelen exhibir considerables discrepancias entre sí, en ciertos casos porque miden flujos distintos, en otros porque difieren en la manera de contabilizar esos flujos y en otros, por que toman en cuenta sólo algunos de los recursos que se computan como financiamiento climático.

[1] Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2016. The Financial System we Need: From Momentum to Transformation. Second Edition. Inquiry: Design of a Sustainable Financial System.

[2] Idem.

[3] Preparatory Process for the Third International Conference on Financing for Development, 2014. International monetary and financial system; regulations to balance access to credit with financial market stability. Briefing note.

[4] Fondo Monetario Internacional, 2014. World Economic Outlook October 2014: Legacies, Clouds, Uncertainties. Washington D.C: IMF.

[5]  Fondo Monetario Internacional, 2014. Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER).