Las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) fueron introducidas en la negociación climática en la décimonovena Conferencia de las Partes realizada en Varsovia, Polonia, en el año 2013.
En el texto de la Decisión 1/CP.19 correspondiente a la “Intensificación de los trabajos relativos a la Plataforma de Durban”, la Conferencia de las Partes decide “[i]nvitar a todas las Partes a iniciar o intensificar los preparativos internos en relación con las contribuciones determinadas a nivel nacional, sin perjuicio de su naturaleza jurídica, que tengan previsto realizar en el contexto de la aprobación de un protocolo, otro instrumento jurídico o una conclusión acordada con fuerza legal en el marco de la Convención que sea aplicable a todas las Partes para alcanzar el objetivo de la Convención enunciado en su artículo 2.” [1] Ese mandato destinado a culminar con la aprobación de un protocolo, otro instrumento jurídico o una conclusión acordada con fuerza legal en el marco de la Convención -que sea aplicable a todas las Partes- finalmente resultó en el Acuerdo de París (AP).
En el Acuerdo de París, luego, se establece que “En sus contribuciones determinadas a nivel nacional a la respuesta mundial al cambio climático, todas las Partes habrán de realizar y comunicar los esfuerzos ambiciosos, ….con miras a alcanzar el propósito del presente Acuerdo.”[2]
Debe señalarse, además, que el fundamento de la estructura del AP es que todas las Partes determinarán a nivel nacional que acciones pueden y quieren llevar adelante para el logro del propósito del Acuerdo. El Artículo 3 del AP, específicamente, define el abordaje general de este marco para la acción, pues, en él las Partes pueden ejecutar y comunicar sus esfuerzos en materia de mitigación, adaptación, financiamiento, transferencia de tecnología, y fomento de capacidades, así como en lo que concierne a la transparencia, al formular sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDCs). Se establece, además, que esos esfuerzos serán progresivos (incrementales) en el tiempo.
Sin embargo, es preciso destacar que el Artículo 3 sólo entrega una descripción general del abordaje en materia de acción climática que el Acuerdo propone y en este artículo se utiliza el concepto de las contribuciones determinadas a nivel nacional de una manera más amplia que lo que se hace en el Artículo 4, al tratar las cuestiones relativas a la mitigación.
En rigor, las políticas y medidas, los planes y las acciones específicas que se esperan de las Partes en términos de su contribución a los objetivos colectivos del Acuerdo, en lo que concierne a sus diferentes componentes (por ejemplo, mitigación, adaptación, o financiamiento) y a sus articulaciones más significativas, son consideradas y definidas en los siguientes artículos, donde se determinan las disposiciones sustantivas del AP, incluida la secuencia que va del Artículo 4 al Artículo12.
Es importante destacar, además, que mientras el Artículo 3 reconoce la necesidad de apoyar a los países en desarrollo en la ejecución del Acuerdo, los esfuerzos de esos países no son contingentes con la provisión de ese apoyo.
Debe entenderse entonces que la acción climática en los países en desarrollo, conforme el Acuerdo, debe llevarse adelante con cierta independencia de los flujos financieros que pudieran recibirse para su ejecución, por lo menos en el componente denominado de la acción incondicional de las contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional (INDCs).
El Acuerdo pone especial énfasis en la determinación del proceso dirigido a lograr el objetivo de limitar las emisiones muy por debajo de 2ºC con respecto a los niveles preindustriales. Un elemento central de ese proceso ha sido la presentación de contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional (INDCs). Las INDCs son la expresión formal de unos planes nacionales y/o la especificación de políticas que, en lo que concierne a la mitigación, delinean qué abordaje habrá de adoptar cada país para reducir sus emisiones y contribuir por esa vía al objetivo colectivo del Acuerdo.
Las NDC, a su vez, representan el aporte en materia de reducción de emisiones de GEI que cada país está dispuesto a comprometer y realizar en el marco del nuevo régimen climático global institucionalizado a partir de la entrada en vigencia del Acuerdo de París (4 de noviembre de 2016), en función de sus capacidades, posibilidades y circunstancias nacionales.
El Acuerdo establece que “Las Partes procurarán adoptar medidas de mitigación internas, con el fin de alcanzar los objetivos de esas contribuciones.”[3]
En cualquier caso, los países pueden decidir respecto del nivel de ambición que se proponen alcanzar en la mitigación, cuya medida se expresa en la contribución determinada a nivel nacional, a condición que cumplan con dos requerimientos:
I. la actualización periódica, al menos cada cinco años, según se estipula en el Artículo 4.9, y
II. apliquen un principio de progresividad, esto es que la contribución debe aumentar gradualmente su ambición, con cada ciclo quinquenal, tal como establece el Artículo 4.3. del AP, que indica que “La contribución determinada a nivel nacional sucesiva de cada Parte representará una progresión con respecto a la contribución determinada a nivel nacional que esté vigente para esa Parte.”
Las Partes acordaron iniciar y/o intensificar la preparación de “Contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional” (INDC por sus siglas en inglés) en la COP 19 celebrada en Varsovia en 2013 y comunicarlas con suficiente antelación a la COP 21 que se realizaría en París en 2015. Las INDC que fueron presentadas constituyeron un aporte clave para los procesos de preparación de las negociaciones que culminaron, finalmente, con la adopción del Acuerdo de París.
El término “contribución” fue introducido en la negociación y puede entenderse como una “transacción” entre los términos “compromiso” (utilizado hasta entonces para referirse a los esfuerzos de mitigación de los países desarrollados) y las “acciones nacionales de mitigación apropiadas a cada país - NAMAs” (usado hasta entonces para referirse a los esfuerzos voluntarios de los países en desarrollo).
Desde los comienzos, algunas de las Partes han entendido el término “contribución” sólo como el aporte referido a la mitigación, mientras que otras han argumentado que su significado debe necesariamente cubrir también las contribuciones a la adaptación, la financiación, el desarrollo de capacidades y el desarrollo y la transferencia de tecnología, así como el fomento de las capacidades.
Un total de 160 INDCs, representando a 187 países, fueron comunicadas a la Convención con anterioridad a la realización de la COP 21 de París. En la región, todos los países de América Central y del Sur, con la excepción de Nicaragua y Panamá, comunicaron INDCs antes de la COP y en cuanto a los países del Caribe, lo hicieron 14 de ellos.
Casi todas las INDCs que fueron presentadas poseen un componente incondicional de mitigación, un componente condicional de mitigación (sujeto a la disponibilidad de financiamiento internacional y otras circunstancias nacionales y mundiales) y un componente de adaptación.
Sin embargo, a nivel global las reducciones comprometidas en las INDCs presentadas resultan insuficientes para garantizar trayectorias de emisiones compatibles con aumentos de temperatura inferiores a los 2°C. Las “brechas de emisiones” tanto en 2025 como en 2030 son significativas.
Para enfrentar este desfasaje, el Acuerdo de París establece que los esfuerzos de mitigación deben ser progresivos a lo largo del tiempo, considerando la necesidad de apoyar a las Partes que son países en desarrollo (Art. 3 y 4.9), incorporando la obligatoriedad de revisar la ambición de las NDCs cada 5 años y estableciendo el objetivo de lograr un pico de emisiones “lo antes posible” (Art. 4).
En materia de mitigación, finalmente, la decisión por la que se aprobara el Acuerdo, la Decisión 1/CP.21, establece que la Conferencia de las Partes “Invita también a las Partes a que comuniquen sus primeras contribuciones determinadas a nivel nacional a más tardar en el momento en que presenten sus respectivos instrumentos de ratificación, aceptación o aprobación del Acuerdo de París o de adhesión a él. Si una Parte ha comunicado una contribución determinada a nivel nacional antes de sumarse al Acuerdo, se considerará que ha cumplido lo previsto en esta disposición, a menos que dicha Parte decida otra cosa.”[4] Debe entenderse que al depositar el instrumento de ratificación las Partes comunicaran sus primeras contribuciones determinadas a nivel nacional y la INDC presentada previamente se transformará en la primeras contribución que un país presente, salvo que ese país haya decidido revisarla.
[1] CMNUCC, 2014. Decisión 1/CP.19, párrafo 2.b. Intensificación de los trabajos relativos a la Plataforma de Durban. Informe de la Conferencia de las Partes sobre su 19º período de sesiones, celebrado en Varsovia del 11 al 23 de noviembre de 2013. FCCC/CP/2013/10/Add.1.
[2] CMNUCC, 2015. Acuerdo de París, artículo 3.
[3] CMNUCC, 2015. Acuerdo de París, artículo 4.2.
[4] CMNUCC, 2016. Decisión1/CP.21. Aprobación del Acuerdo de París. Párrafo 22. FCCC/CP/2015/10/Add.1.
[1] CMNUCC, 2014. Decisión 1/CP.19, párrafo 2.b. Intensificación de los trabajos relativos a la Plataforma de Durban. Informe de la Conferencia de las Partes sobre su 19º período de sesiones, celebrado en Varsovia del 11 al 23 de noviembre de 2013. FCCC/CP/2013/10/Add.1.
[2] CMNUCC, 2015. Acuerdo de París, artículo 3.