En 2011 y 2012 emergieron nuevas iniciativas nacionales y regionales basadas en mecanismos de mercado para promover la transición hacia senderos de desarrollo bajos en emisiones tanto en países desarrollados como en desarrollo, sumándose a los esfuerzos preexistentes que habían venido afianzándose desde 2008-2009.
Así, Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Canadá, Japón, China, Corea, India y, en la región latinoamericana, México, Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica conforman hoy el grupo creciente de países que, con diversos niveles de impulso y grados de desarrollo, están promoviendo la creación de mercados de carbono domésticos y/o a nivel regional.
A continuación se comentan brevemente los puntos salientes de las principales iniciativas.
1. Australia
En noviembre de 2011, el parlamento australiano aprobó el llamado “Paquete de Energía Limpia Futura” como parte del esfuerzo nacional orientado a cumplir con la meta de reducción de emisiones del 5% por debajo de los niveles del año 2000 para el año 2020. Este conjunto de medidas legislativas incluyó el Mecanismo de Precio del Carbono (CPM por sus siglas en inglés), el cual entró en vigencia en julio de 2012.
El CPM cubre aproximadamente 500 empresas que representan alrededor del 60% de las emisiones nacionales provenientes de la generación eléctrica, las actividades industriales, las emisiones fugitivas y algunos rellenos sanitarios. Un precio equivalente del carbono está siendo aplicado también a algunas emisiones provenientes del transporte comercial. En lo que respecta al sector agrícola, éste no se encuentra cubierto por este esquema pero está siendo incluido en otros sistemas de incentivos nacionales orientados a reducir emisiones de GEI.
El CPM ha fijado un precio a la tonelada de carbono de A$23/ton (US $24,20) para los primeros tres años, indexado anualmente a una tasa del 2.5%, que funciona inicialmente de manera similar a un impuesto.
El esquema, no obstante, requiere que los participantes adquieran permisos negociables. Desde julio de 2015 el precio doméstico flotará entre un piso de A$15 (US $15,80) y un techo de A$20 (US $21), indexado anualmente al 4% y 5% respectivamente. Desde julio de 2018, el precio flotará libremente.
El objetivo de esta fase inicial del CPM es facilitar la transición hacia un esquema de comercio de emisiones, si bien algunos grupos corporativos ya han planteado que el alto precio fijo puede resultar gravoso para la competitividad de las industrias reguladas.
El número de permisos de emisión expedidos por el Gobierno -llamados “Unidades de Carbono” (CUs por sus siglas en inglés)- estará determinado por un límite máximo (cap) que será impuesto a partir de mayo de 2014 para los primeros cinco años.
De allí en más los límites serán modificados cada año para los siguientes cinco, de modo tal de que siempre habrá límites impuestos con cinco años de anticipación.
La flexibilidad para determinar el límite quinquenal de manera anual difiere de los mecanismos vigentes en el mercado europeo (EU ETS) y está diseñado a fin de que los topes de emisiones sean funcionales a las metas australianas de mitigación, tomando en consideración factores relevantes tanto económicos como ambientales.
De los CUs emitidos, una porción será entregada de manera gratuita a las industrias a fin de apuntalar el empleo y la competitividad y facilitar la transición. El resto será subastado.
Desde julio de 2015, los participantes podrán cumplir con hasta el 50% de sus obligaciones mediante la compra de certificados internacionales, como los Certificados de Reducción de Emisiones (CERs) del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL).
A diferencia del EU ETS, aún no se han impuesto limitaciones sobre el origen geográfico de los certificados, ni tampoco sobre proyectos registrados luego de 2012. De esta forma, Australia puede convertirse en una importante fuente de demanda para aquellos CERs que ya no serán elegibles en el marco del EU ETS a partir de 2013.
Se estima que en el período 2015-2020 Australia importará 350-400 MtCO2e de certificados de reducción de emisiones internacionales. En este sentido, se espera que los CERs secundarios, en detrimento de los primarios, expliquen la mayor parte de los créditos demandados debido a su mayor liquidez, fungibilidad y bajo precio. Cabe destacar, no obstante, que las industrias que elijan importar certificados internacionales deberán pagar un cargo extra.
El CPM ha sido diseñado para permitir la interconexión con otros esquemas de comercio de emisiones. Especialmente, el gobierno australiano está en conversaciones con la Unión Europea y con Nueva Zelanda a fin de acordar modos de vinculación en sus respectivos mercados.
2. Nueva Zelanda
El esquema de comercio de emisiones de Nueva Zelanda (NZ ETS por sus siglas en inglés) está cumpliendo su cuarto año de funcionamiento. Fue lanzado en el año 2008 para el sector forestal y en el año 2010 para los sectores de producción de energía y procesos industriales.
Una revisión gubernamental reciente del funcionamiento del esquema arrojó como resultado la recomendación de que el NZ ETS continúe pero a un paso más lento, debido a que Nueva Zelanda está en camino de cumplir con sus obligaciones para el primer período de compromiso asumidas mediante la firma y ratificación del Protocolo de Kioto (emisiones de GEI en los niveles de 1990) así como con la meta de reducir emisiones en 10-20% hacia 2020 y en 50% hacia 2050.
En abril de 2012 el gobierno realizó una consulta acerca de una serie de propuestas para mejorar la operatividad del NZ ETS y crear incentivos más consistentes para la mitigación doméstica.
Algunas de las principales propuestas incluyen establecer un tope absoluto sobre las emisiones cubiertas, limitar el uso de certificados de origen internacional, mantener el techo de precio de NZ$25 (USD 21) más allá de 2015, modificar las reglas forestales del esquema (que son anteriores a 1990) a fin de considerar las nuevas reglas decididas en la COP 17 de Durban (realizada en diciembre de 2011) y asignar los permisos de emisión mediante procesos de subasta a partir de 2014 o 2015. Se esperan, por lo tanto, próximas modificaciones al esquema.
En 2011, los participantes en el esquema, aprovechando los bajos precios, compraron CERs secundarios en cantidades suficientes como para acreditar cumplimiento de sus obligaciones por los próximos dos o tres años.
Recíprocamente, Nueva Zelanda está considerando modos de vincularse con el mercado de carbono australiano a partir de 2015.
3. Estados Unidos y el RGGI
El RGGI (Regional Greenhouse Gas Initiative) fue lanzado en el año 2009 con el fin de regular hasta el año 2018 las emisiones de las plantas energéticas de diez estados del noreste y del Atlántico medio de los Estados Unidos: Connecticut, Delaware, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York, Rhode Island y Vermont.
El RGGI constituye el primer esquema de comercio de emisiones obligatorio dentro de los Estados Unidos.
El esquema comprende tres períodos de compromiso, el primero de los cuales finalizó en 2011. Durante estos primeros años, las emisiones de los estados participantes mostraron un leve descenso. Las principales causas de esta reducción deben buscarse en la disminución de la demanda de energía eléctrica debido a la implementación de medidas de eficiencia energética y a condiciones climáticas, el cambio de combustible de carbón y petróleo a gas incentivado por los menores precios relativos de este último combustible y la mayor generación en base a energías renovables y nuclear.
Por esos motivos, hubo sobre-cumplimiento de metas en el primer período y, en consecuencia, precios muy bajos (precios promedio de USD 1.86 en 2010 y de USD 1.89 en 2011).
A diciembre de 2011, el 89% de los permisos de emisión en el RGGI habían sido otorgados mediante mecanismos de subasta. USD 952 millones habían sido recaudados por este concepto y estos montos habían sido reasignados entre los estados miembro de la siguiente manera: 48% fue destinado a financiar programas de eficiencia energética en el sector comercial y residencial; 20% fue destinado a rentas generales de los estados; 7% fue para el sector de generación eléctrica en base a energías renovables y el resto, fue destinado a financiar otros programas y actividades relacionados con el medio ambiente.
Sólo 9 estados participan del segundo período de compromiso del esquema (2012-2014). New Jersey anunció en 2011 su retiro.
4. Provincias de Canadá y California: la Iniciativa Climática del Oeste
La Inicitiva Climática del Oeste (WCI por sus siglas en inglés), que actualmente comprende a las provincias canadienses de British Columbia, Manitoba, Ontario y Québec y al estado norteamericano de California, fue lanzada en el año 2007. Desde entonces, los estados miembros han estado trabajando en conjunto a fin de desarrollar legislaciones jurisdiccionales armonizadas.
En 2011, California y Québec fueron las dos únicas jurisdicciones en adoptar regulaciones tendientes a implementar esquemas de límites máximos y comercio.
California busca reducir sus emisiones de GEI a los niveles de 1990 para 2020. Sus esfuerzos están orientados a proveer incentivos para reducir la dependencia del estado del consumo de combustibles fósiles, estimular la inversión en tecnologías más limpias y eficientes y en mejorar la salud pública.
En este contexto, el instrumento principal de la estrategia climática de California lo constituye un sistema de comercio de emisiones que apunta a cubrir el 85% de las emisiones estatales, de las cuales el transporte y la generación eléctrica representaban el 38% y 25% respectivamente en 2008. El esquema entrará en vigencia el 1° de enero de 2013.
El primer período de compromiso (2013-2014) cubrirá grandes industrias energéticas e industriales que emiten más de 25.000 tCO2e por año. En el año 2015 se incluirán en el esquema también a los distribuidores de combustibles, incrementando así el número de entidades reguladas a 600. El límite máximo de emisiones para 2013 ha sido fijado en 2% por debajo del nivel proyectado de emisiones y se prevé una reducción adicional del 2% para 2014 y del 3% anual a partir del 2015.
La mayor parte de los permisos en California será otorgada gratuitamente a las firmas reguladas, a fin de reducir los impactos financieros del esquema y minimizar la fuga de emisiones. Para aquellas instalaciones con baja exposición comercial y bajo riesgo de fuga (por ejemplo, empresas farmacéuticas) la porción de permisos gratuitos declinará de 100% en el primer período de compromiso a 50% en el segundo y a 30% en el tercero. En el sector energético, sólo los distribuidores obtendrán permisos sin costo, no así los generadores.
Por su parte, en noviembre de 2009 Québec adoptó la meta de reducir sus emisiones 20% por debajo de sus niveles de 1990 para 2020. Para ello, el instrumento principal será también la implementación de un esquema de comercio de emisiones que entrará en operaciones en enero de 2013 y cubrirá alrededor de 75 empresas energéticas e industriales que emiten anualmente más de 25.000 tCO2e. De manera similar, los distribuidores de combustibles entrarán en el esquema a partir del año 2015.
California y Québec están tomando las medidas necesarias para establecer un mercado de carbono regional unificado en el cual los permisos de un estado sirvan para acreditar cumplimiento en el otro. Sin embargo, aún se requieren más reglas y revisiones técnicas a fin de armonizar la interconexión.
En ambas jurisdicciones los costos marginales de mitigación para el sector energético son altos y las oportunidades para reducir el consumo de combustibles en el sector transporte son limitadas. Por lo tanto, se espera que la disponibilidad de certificados internacionales sea el principal determinante de los precios en el mercado WCI.
5. Japón
En términos amplios, el mercado de carbono japonés puede ser dividido en cuatro instancias.
En primer lugar, Japón se comprometió mediante la firma y ratificación del Protocolo de Kioto a reducir sus emisiones de GEI en 6% respecto de los niveles de 1990 para el primer período de compromiso (2008-2012). Para alcanzar esta meta, el gobierno japonés ha adquirido créditos mediante los mecanismos de flexibilidad de Kioto a fin de cubrir la brecha de reducción de emisiones que no ha podido ser totalmente alcanzada mediante esfuerzos domésticos. El país firmó contratos de compra-venta por 31 millones de toneladas en 2008, por 41,5 millones en 2009 y por 4 millones en 2010. No realizó ninguna compra en 2011.
En segundo lugar, la ciudad de Tokio lanzó en el año 2010 un esquema de comercio de emisiones local, que cubre a las principales industrias y edificios localizados en el área metropolitana. La meta de reducción ha sido fijada en 6% respecto de las emisiones del año base para el primer período de compromiso (2010-2014) y en 17% para el segundo período (2015-2019). Este esquema permite el uso de certificados internacionales para alcanzar las metas establecidas.
En tercer lugar, en 2005 fue lanzado a nivel nacional el Esquema Voluntario Japonés de Comercio de Emisiones (JVETS por sus siglas en inglés). Bajo este esquema, las organizaciones participantes deben cumplir ciertas metas de reducción de emisiones, para lo cual pueden comercializar permisos de emisión. El JVETS, que cuenta con alrededor de 390 participantes, acepta créditos provenientes de los mecanismos de flexibilidad previstos en el Protocolo de Kioto.
Y en cuarto lugar, existen a nivel nacional dos esquemas de créditos voluntarios en operación. El primero es un esquema doméstico introducido en 2008, donde las grandes empresas proveen tecnologías, financiamiento y otros tipos de apoyo a empresas pequeñas y medianas, la sociedad civil (comercios y hogares), el sector transporte y empresas de otros sectores para que éstos reduzcan sus emisiones de GEI.
Esas reducciones generan créditos que pueden ser utilizados por las grandes empresas para cumplir con sus compromisos asumidos mediante el Keidanren Voluntary Action Plan, un esquema voluntario de reducción de emisiones vigente en Japón desde 1997.
El segundo esquema voluntario es el Japan Verified Emission Reduction Scheme (J-VER), establecido en noviembre de 2008. El J-VER es un esquema de verificación de créditos generados mediante la reducción de emisiones de GEI generadas por proyectos domésticos.
Japón ha anunciado que no participará en el segundo período de compromiso del Protocolo de Kioto. Sin embargo, ha declarado que continuará con sus esfuerzos tendientes a reducir emisiones de acuerdo a lo comprometido en los Acuerdos de Cancún.
En este contexto, el país está proponiendo la creación del Mecanismo Bilateral de Créditos (BOCM por sus siglas en inglés), un instrumento de mercado novedoso que pretende ser complementario al MDL.
El BOCM busca promover la cooperación bilateral tendiente a fomentar la inversión baja en carbono en los países en desarrollo mediante la provisión de tecnologías, infraestructura, productos y servicios bajos en emisiones para la realización de proyectos de mitigación en estos últimos.
Estos proyectos generarían créditos que podrían ser utilizados por Japón para acreditar cumplimiento de sus metas de reducción de emisiones. Las metodologías para estos proyectos serían desarrolladas de manera cooperativa entre Japón y el país anfitrión.
6. China
El interés del gobierno chino en los mecanismos de mercado para fomentar la mitigación se puso por primera vez de manifiesto en julio de 2010, cuando se lanzó el programa “Zonas piloto de Desarrollo Bajo en Emisiones” en cinco provincias y ocho ciudades del país. Este programa instaba a los gobiernos locales a implementar mediciones y reportes de emisiones de GEI así como a establecer planes de desarrollo bajos en carbono. A su vez, se alentaba a las autoridades a explorar políticas complementarias, incluyendo mecanismos de mercado.
En octubre de 2011, el gobierno central impulsó el establecimiento de esquemas piloto de comercio voluntario de emisiones en cinco ciudades (Pekín, Tianjin, Shanghai, Chongqing y Shenzhen) y dos provincias (Guangdong y Hubei). Estas ciudades y provincias en conjunto explican el 28% del Producto Bruto Interno (PBI) de China y concentran el 18% de la población.
En este contexto, se les pidió a las autoridades locales que determinen metas de emisión, reglas de asignación de permisos y sistemas de gobernanza y que trabajen en el desarrollo de infraestructuras de mercado.
Si bien no se han dado a conocer horizontes temporales precisos para la entrada en vigencia del esquema, algunas declaraciones apuntan a que el sistema entraría en vigencia en 2013 a fin de poder tener desarrollado un mecanismo a nivel nacional para el año 2015. Sin embargo, estas declaraciones no han constituido compromisos formales ni se han dado a conocer cronogramas firmes de implementación.
En este marco, en marzo de 2012 la municipalidad de Beijing publicó un documento de discusión donde se presentaban lineamientos generales para el establecimiento de un mercado piloto de emisiones.
El plan apunta a desarrollar regulaciones de mercado hacia el año 2013, a fin de poder comenzar la fase operacional hacia el año 2014. Los sectores que serán incluidos en el esquema no han sido aún explícitamente listados, pero se les ha solicitado a los sectores industrial, energético y de edificios públicos que brinden datos referidos a sus emisiones históricas. Está previsto que los permisos sean asignados mayoritariamente de manera gratuita.
Si bien Beijing ha sido la primera ciudad en publicar detalles relacionados con el diseño de un esquema de comercio de emisiones, esto no significa necesariamente que el resto de las ciudades y provincias incentivadas por el gobierno a aplicar esquemas similares no estén siguiendo sus pasos. De hecho, Shanghai, Shenzhen, Tianjin y la provincia de Guangdong parecen estar alcanzando también cierto progreso en materia de desarrollo de esquemas locales.
Cabe mencionar que los mecanismos de mercado domésticos comenzaron a surgir en China en los años 2009 y 2010, mediante el establecimiento del Panda Standard y el CGCF (China Green Carbon Foundation) respectivamente. Estos mecanismos han buscado incentivar la reducción de emisiones en los sectores agrícola y forestal.
Asimismo, en el año 2010 fue lanzado en la municipalidad de Tianjin un mercado voluntario para los proveedores de energía calórica a usuarios residenciales.
A pesar de las incertidumbres regulatorias y la falta de demanda voluntaria que han limitado la expansión y tamaño de estas iniciativas, lo cierto es que su mera existencia ha generado valiosas lecciones. Fundamentalmente, el involucramiento de expertos locales y la experiencia en la recolección de datos así como en el desarrollo de infraestructura de mercado para apoyar estas actividades piloto han sentado importantes bases para el efectivo desarrollo de un esquema de comercio de emisiones a nivel nacional.
7. Corea
A principios de 2010, la República de Corea promulgó el “Acta Marco para el Crecimiento Verde y Bajo en Carbono”, la cual estableció el marco legal para la implementación de políticas y medidas tendientes a cumplir con la meta nacional de reducción de emisiones de GEI del 30% por debajo de los niveles de línea de base para el año 2020.
Para cumplir con este objetivo, está previsto como principal instrumento de política climática la implementación de un esquema nacional de comercio de emisiones. El esquema entrará en vigencia en el año 2015 y cubrirá a entidades que emiten más de 25.000 tCO2e anuales (60% de las emisiones nacionales totales). El primer período de compromiso está pautado para los años 2015-2017 y el segundo, para 2018-2020.
En respuesta a una fuerte oposición por parte del sector industrial, la legislación relacionada con el esquema de comercio de emisiones ha sido modificada sucesivamente desde que fue introducida por primera vez.
Las principales modificaciones han sido el atraso en la fecha de lanzamiento del esquema (en la propuesta original la fecha de inicio era 2013) y la decisión de entregar la mayor parte de los permisos de manera gratuita.
8. India
En 2008, India anunció el lanzamiento de un Plan Nacional de Acción para el Cambio Climático. El plan fomenta, fundamentalmente, la implementación de medidas de eficiencia energética y la sustitución de combustibles fósiles por energías renovables a fin de alcanzar niveles de desarrollo económico sostenibles con cobeneficios climáticos.
Para alcanzar estas metas, se introdujeron dos mecanismos basados en el mercado: un esquema de Certificados de Energía Renovable (REC por sus siglas en inglés) y un sistema de Performance Alcanzada y Comercio (PAT por sus siglas en inglés).
El esquema REC fue introducido en marzo de 2011 para facilitar el cumplimiento de la meta nacional de generación de energía eléctrica a partir de fuentes renovables en un 5%. El sistema emite RECs para los operadores de energías renovables, los cuales pueden ser comprados por aquellas industrias energéticas que no logran cumplir con sus metas de generación. Cada REC equivale a un megawatt hora (MWh) de electricidad generada. El mecanismo busca promover el comercio interestatal, ayudando de esta manera a aquellas regiones con alto potencial renovable a superar las barreras de capital que enfrentan y permitir a las regiones con menor potencial asignar metas de todas formas ambiciosas para las industrias en su territorio.
Por su parte, el esquema PAT fue introducido en abril de 2012 para los sectores industriales intensivos en energía. El esquema fija metas específicas de reducción del consumo de energía para grandes consumidores que en conjunto explican el 45% del total del consumo energético comercial y el 25% del PBI. Aquellas entidades que sobre-cumplen sus metas obtienen Certificados de Eficiencia Energética que pueden ser comercializados. India busca expandir el PAT profundizando la cobertura del esquema.
9. México
En abril de 2012, el Congreso mexicano aprobó una Ley General de Cambio Climático a fin de dar soporte legal a su meta de reducir emisiones de GEI en un 30% por debajo de las proyecciones de línea de base para el año 2020.
La ley le otorga al gobierno federal la autoridad para crear programas, políticas y acciones para reducir emisiones de GEI, incluyendo la creación de un esquema de comercio de emisiones.
Se prevé que este esquema será implementado en dos fases. En primer lugar, una etapa voluntaria de construcción de capacidades, seguida del establecimiento de metas de mitigación específicas donde los participantes podrán comerciar voluntariamente permisos de emisión previamente otorgados (en principio, se prevén vinculaciones con otros sistemas internacionales).
Para apoyar su implementación, el Ministerio de Ambiente creará un Registro Nacional de Emisiones. Los sectores que, en principio, cubrirá el esquema serán el energético (generación y uso de energía), transporte, agricultura, bosques y uso de la tierra, residuos y procesos industriales.
Si bien aún pudiera ser necesario un mayor avance en materia institucional y regulatoria a fin de poner en marcha el esquema propuesto, la aprobación de esta Ley significa un importante paso y muestra señales del fuerte compromiso de México con la agenda climática internacional.
10. Brasil
Brasil aprobó en diciembre de 2009 una ley federal mediante la cual el país asumió el objetivo de reducir voluntariamente sus emisiones de GEI entre 36,1% y 38,9% para el año 2020.
Si bien la ley no especifica explícitamente los principios para crear un mercado de carbono doméstico, permite que el mercado bursátil nacional sea integrado en el esquema. En este contexto, se creó un grupo de trabajo técnico liderado por el Ministerio de Finanzas para analizar y generar propuestas relacionadas con un mercado nacional de carbono.
Por su parte, algunas jurisdicciones subnacionales están tomando iniciativas relacionadas con el desarrollo de acciones bajas en emisiones. Vale resaltar, en particular, la iniciativa ya en marcha de la ciudad de Río de Janeiro, la cual estima lanzar un esquema de comercio de emisiones en 2013. La fase piloto durará hasta 2015 y, desde entonces, las fases posteriores tendrán una duración de cinco años. Inicialmente, los sectores alcanzados por el esquema serán el de petróleo y gas, acero, industria química y petroquímica y cemento. A su vez, está en estudio la creación de BVRio, una plataforma de comercio de activos de carbono.
En otro orden de cosas, cabe mencionar la relevancia y participación de Brasil en los mercados voluntarios de carbono regionales. Si bien los mercados voluntarios brasileros están en sus etapas iniciales, sin embargo ya representan el 60% de los créditos voluntarios originados en América Latina y existen dos estándares privados desarrollados en el país: Brasil Mata Viva (BMV), un programa de certificación para proyectos forestales, y el Estándar de Carbono Social (Social Carbon Standard).
11. Chile, Colombia y Costa Rica
Estos países han comenzado a desarrollar capacidades domésticas para establecer mecanismos de mercado relacionados con el carbono, las energías renovables y la eficiencia energética.
Chile está analizando la implementación de un mecanismo de comercio de emisiones para los sectores energético, agricultura, forestal y transporte; Colombia, para el sector transporte y Costa Rica, para los sectores transporte, energía y minería.
Fuentes y sitios web consultados:
Banco Mundial-IETA (2012): “State and trends of the carbon market 2012”, mayo 2012
Bureau of the Environment Tokyo Metropolitan Government (2010): Tokyo Cap-and-Trade Program: Japan’s first mandatory emissions trading scheme
http://www.cleanenergyregulator.gov.au/Carbon-Pricing-Mechanism/Pages/default.aspx
http://www.climatechange.govt.nz/emissions-trading-scheme/
http://www.westernclimateinitiative.org/
http://www.keidanren.or.jp/english/policy/pol058/index.html
http://www.japanfs.org/en/pages/029726.html
http://www.mmechanisms.org/e/initiatives/index.html
http://globemexico.org.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=154&Itemid=224
http://www.brasilmataviva.com.br/