El Acuerdo de París tiene como objetivo implícito consolidar los cimientos de un régimen de gobernanza climática de largo plazo que está basado principalmente en la cooperación internacional y la participación de todos los países.

Ese espíritu de cooperación también anima los acuerdos logrados durante el 2015 en torno a los Objetivos de Desarrollo Sostenible y al financiamiento para el desarrollo, que fuera alcanzado en la Tercera Conferencia Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo, realizada en Addis Ababa, Etiopía. Completa estos significativos arreglos de cooperación internacional el Marco de Sendai para la Reducción de Riesgo de Desastres, igualmente aprobado en el 2015, que con aquellos integra una agenda amplia de desarrollo internacional post-2015.

El Acuerdo de París reconoce que las Partes pueden elegir “cooperar voluntariamente” con el objeto de implementar sus contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés), para tener la posibilidad de una mayor ambición en la mitigación y en la adaptación (AP, Artículo 6, párrafo 1). De modo que los enfoques cooperativos son entendidos como un medio, tanto para estimular la mitigación, como para facilitar la adaptación, con lo que este artículo define la provisión para uno de los mecanismos mediante los cuales se puede articular la cooperación internacional para la acción climática.

La introducción de la posibilidad de la utilización de resultados de mitigación de transferencia internacional para cumplir con las contribuciones determinadas a nivel nacional pone nuevamente sobre la mesa la consideración de los mecanismos de mercado para cumplir con las contribuciones a las que se comprometieran los países en sus presentaciones iniciales, antes y durante la COP 21, e implica ciertamente, un espacio nuevo para la generación de recursos para la acción climática y el desarrollo sostenible, y una oportunidad para combinar flujos de caja del financiamiento e ingresos por la transferencia de resultados de mitigación.

En esencia como parte de los abordajes cooperativos, se establece un nuevo mecanismo de créditos, basado en la cooperación voluntaria, y que prevé la posibilidad de transferir los resultados de la mitigación, aunque va más allá, por lo que requerirá esfuerzos de elaboración de los detalles técnicos a partir de ahora.

En efecto, el Acuerdo destina un artículo al tratamiento de los denominados enfoques cooperativos de participación voluntaria, por el que se establece un mecanismo para promover la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y apoyar el desarrollo sostenible. Se trata del Artículo 6, que abarca varios conceptos: enfoques cooperativos, transferencia de los resultados de la mitigación, mecanismo para contribuir a la mitigación y al desarrollo sostenible, y un marco para abordajes no basados en el mercado.

La noción de enfoques cooperativos se emplea en esta sección en línea con lo que se dispone en el Artículo 6 del Acuerdo de París. Bajo el paraguas general de la noción de abordajes cooperativos, éste establece que “…algunas Partes podrán optar por cooperar voluntariamente en la aplicación de sus contribuciones determinadas a nivel nacional para lograr una mayor ambición en sus medidas de mitigación y adaptación y promover el desarrollo sostenible y la integridad ambiental.”

Como se desprende del texto citado las Partes podrán cooperar voluntariamente en la implementación de sus contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés) para lograr una mayor ambición, sea en mitigación cuanto en adaptación.

Este alcance amplio de la acción en la que puede haber cooperación entre las Partes obedece a la especificación de las NDC que se hace en el Art. 3 del Acuerdo, donde se afirma que “todas las Partes habrán de realizar y comunicar los esfuerzos ambiciosos que se definen en los artículos 4, 7, 9, 10, 11 y 13 con miras a alcanzar el propósito del presente Acuerdo enunciado en su artículo 2.”

De los artículos citados, el Art. 4 corresponde al objetivo a largo plazo referente a la temperatura, esto es, en aquello que concierne a la mitigación, mientras el Art. 7 dispone respecto del objetivo mundial relativo a la adaptación.

De modo que la cooperación voluntaria entre las Partes del Acuerdo está en la base de las acciones que se emprendan en adaptación y mitigación y también en lo que corresponde a los medios de implementación para hacer efectivo el Acuerdo (financiamiento, desarrollo y transferencia de tecnología, fomento de capacidades).

No obstante, luego el Acuerdo determina, más específicamente, que “cuando participen voluntariamente en enfoques cooperativos que entrañen el uso de resultados de mitigación de transferencia internacional para cumplir con las contribuciones determinadas a nivel nacional, las Partes deberán promover el desarrollo sostenible y garantizar la integridad ambiental y la transparencia, también en la gobernanza.” En este caso el Acuerdo refiere a las disposiciones relativas a la mitigación que están contenidas en el Art. 4, donde se establece que “[cada Parte deberá preparar, comunicar y mantener las sucesivas contribuciones determinadas a nivel nacional que tenga previsto efectuar” y, además que “[l]as Partes procurarán adoptar medidas de mitigación internas, con el fin de alcanzar los objetivos de esas contribuciones.

Si bien hay diferentes interpretaciones respecto de sus alcances y modalidades de aplicación, el Artículo 6 del Acuerdo de París establece, como se mencionara, una provisión general sobre cooperación internacional, y luego especifica tres diferentes elementos para que los países pueden cooperar entre sí para facilitar la implementación y el cumplimiento de sus contribuciones determinadas a nivel nacional:

•  Los resultados de mitigación de transferencia internacional (ITMO, por sus siglas en inglés). Estos refieren a casos de cooperación voluntaria entre Partes que resultan en resultados de mitigación que son transferidos internacionalmente, para su uso por otra Parte (según los párrafos 6.2 y 6.3 del Artículo 6 del AP);
• Un nuevo mecanismo para promover la mitigación a la vez que el desarrollo sostenible, bajo la autoridad de la CMA (Conferencia de las Partes que sirve como Encuentro de las Partes del Acuerdo de París, o CMA, por sus siglas en inglés) (párrafos 6.4 al 6.7 del Artículo 6 del AP), que puede también utilizarse para implementar las NDC; y,
• Un marco para abordajes no basados en los mercados, que contribuirá también, por otras vías, a la implementación de NDC (párrafos 6.8 y 6.9 del Artículo 6).

La cooperación para el uso de los ITMO es voluntaria y debe ser autorizada por la Partes que participan en el intercambio (párrafo 6.3). El Artículo permite que las Partes utilicen los ITMO siempre que sea para promover el desarrollo sostenible, asegurar la integridad ambiental y la transparencia, y que para ello se apliquen procedimientos de contabilidad robustos, que sean consistentes con las orientaciones que provea oportunamente la CMA.

Por lo demás, la decisión por la que se aprueba el Acuerdo, solicita al Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA, por sus siglas en inglés) que desarrolle orientaciones para los ITMO, para su adopción en la primera sesión de la CMA (párrafo 36 de la Decisión 1/CP.21). La necesidad de evitar la doble contabilidad de las emisiones evitadas (en el país que las genera y a la vez en aquel que las recibe en transferencia) y la información transparente también es enfatizada por la Decisión 1/CP.21 en las provisiones correspondientes a la Acción Mejorada pre-2020 (párrafos 106 y 107 de la Decisión 1/CP.21).

Hay que destacar que el Artículo 6 no restringe, a priori, la clase de resultados de mitigación que podrían ser transferidos una vez que se ponga en marcha este mecanismo. Los ITMO podrían incluir, entonces, diferentes resultados, o resultados provenientes de diferentes orígenes, incluso de redes (mercados) vinculadas de mecanismos de asignación de precios al carbono.

Sin embargo, aunque el mecanismo para contribuir a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y apoyar el desarrollo sostenible, que se ha establecido bajo la autoridad de la CMA, y cuya denominación como “mecanismo de desarrollo sostenible” gana adeptos, parece resultar familiar, pues sus principios y modalidades de operación recuerdan a los del Mecanismo para un Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto, los otros dos abordajes no han sido aún definidos conceptualmente con la mayor precisión, una tarea que se empezará a completar a partir de la entrada en vigor del Acuerdo.

El Artículo 6 aprovecha entonces la experiencia obtenida a partir del desempeño de los mecanismos flexibles que hacían parte del Protocolo de Kioto, pero su alcance en el Acuerdo de París es más amplio que el de aquéllos, pues no está limitado solamente a las actividades de proyecto.

Además, el mecanismo tendrá por objeto producir una mitigación global de las emisiones mundiales con lo cual va más allá de la condición de compensación de reducciones inherentes a los mecanismos de Kioto y permite la participación de países en desarrollo y desarrollados.

En el caso del mecanismo de desarrollo sostenible (eventualmente SDM, por sus siglas en inglés), la decisión por la que se aprueba el Acuerdo, provee alguna orientación a la CMA, pues recomienda que ese mecanismo refleje apropiadamente la participación voluntaria de las Partes involucradas, así como la autorización de esas Partes; asegure beneficios mensurables y a largo plazo que sean adicionales; esté basado en actividades de alcance específico, con los consiguientes mecanismos de verificación y certificación de las reducciones de emisiones que se logren en ellas; y tome en cuenta las experiencias de los mecanismos existentes bajo la CMNUCC, incluido el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (Decisión 1/CP. 21, párrafo 37).

En el caso de los enfoques no basados en el mercado, se sustentan conceptualmente en principios diferentes –en algún sentido opuestos- a aquellos abordajes que proponen la asignación de precios al carbono como un instrumento económico idóneo a la vez que eficiente para incentivar la transformación hacia economías bajas en emisiones y resilientes al cambio climático.

Por esta razón, aunque hemos hecho referencia aquuí a los enfoques no basados en el mercado, debido a que son parte de los enfoques cooperativos comprendidos en el Artículo 6 del Acuerdo de París, no los trataremos en detalle en esta sección. Bastará mencionar aquí que el Acuerdo también define un marco para los enfoques de desarrollo sostenible no relacionados con el mercado, como se indica en el Artículo 6, párrafo 9, con el objeto de asistir a las Partes en la implementación de las NDC. Las partes reconocen así “la importancia de disponer de enfoques no relacionados con el mercado que sean integrados, holísticos y equilibrados y que les ayuden a implementar sus contribuciones determinadas a nivel nacional, en el contexto del desarrollo sostenible y de la erradicación de la pobreza y de manera coordinada y eficaz.”

La ayuda en la implmentación de las NDC se desenvolverá, entre otras cosas, mediante la mitigación, la adaptación, la financiación, la transferencia de tecnología y el fomento de la capacidad, según proceda. Éstas deberían orientarse a promover la ambición en la mitigación y en la adaptación, mejorar la participación en la implementación de las NDC y permitir la coordinación entre instrumentos diversos y diferentes arreglos institucionales (Artículo 6, párrafo 8).

La Decisión por la que se aprueba el Acuerdo, la Decisión 1/CP.21, pide al Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico que elabore y recomiende las reglas, modalidades y procedimientos del mecanismo que deben contemplar, entre otros elementos, la generación de beneficios -que sean reales, mensurables y a largo plazo- de mitigación del cambio climático. Este lenguaje abre el camino para que el mecanismo pueda ser aplicado en el caso de actividades de uso de la tierra y forestación al referirse a beneficios de largo plazo en vez de a beneficios permanentes.