Las políticas que persiguen asignar precios al carbono lo hacen al reflejar, por diversos medios, los costos de los daños causados por las emisiones de gases de efecto invernadero y, al hacerlo, equilibran las condiciones que antes de su introducción disfrutaban las empresas que son intensivas en emisiones, respecto de las actividades económicas bajas en carbono. Con el tiempo, se espera que estos instrumentos de política sean capaces de modificar la entera estructura de la economía, estimulando el desarrollo creciente de actividades bajas en carbono y, conduciendo eventualmente a la reforma o transformación de aquellas que no lo son.

Las cuestiones asociadas a la consideración del espectro de instrumentos de política en esta materia son significativas en cuanto permiten, si son eficaces, disminur el costo de las transformaciones que deben ponerse en marcha y, asimimo, atenuar los impactos sociales de esas mismas transformaciones, expresados en nuevos empleos, variaciones en la distribución del ingreso y sectores y regiones favorecidos o desfavorecidos por los cambios.

En esta materia hay además diferentes dimensiones del problema, desde la perspectiva teórica. Una de ellas es la consideración de la introducción de precios globales del carbono en el contexto de un acuerdo internacional en esa materia. El Acuerdo de París, al poner en énfasis y apoyarse en las acciones nacionales de mitigación desplaza el foco de la discusión hacia los instrumentos de política para asignar precios al carbono en el ámbito de la economía nacional.

Por lo demás, la introducción de alguno de los diversos instrumentos de política disponibles debe ser considerada también desde otra perspectiva: la de los actores económicos, las empresas y los sectores de actividad que estarán eventualmente sujetos a esas políticas. Desde esta perspectiva la consideración y entendimiento de estos instrumentos es relevante pues será parte de los marcos de decisión que los países instauren para lograr la implementación de sus contribuciones determinadas a nivel nacional y repartir el peso de los esfuerzos que haya que hacer entre los distintos actores de la sociedad (productores, consumidores, inversores, etc.).

Es posible mencionar, además, que, habiéndose tomado una decisión en el sentido de utilizar un instrumento económico basado en la asignación de precios al carbono, esa política debiera ser complementada por otras medidas que den soporte a más profundas reducciones de emisiones en el tiempo. Para ello es preciso, entre otras políticas y medidas, remover barreras institucionales que obstaculizan la transformación, estimular la innovación, establecer estructuras de incentivos consistentes con los objetivos de mitigación, revisar las asignaciones presupuestarias que puedan estimular el desarrollo de actividades intensivas en carbono, y facilitar y, eventualmente, promover las inversiones en infraestructura baja en emisiones.

La literatura económica suele contrastar aquellas políticas usualmente denominadas de comando y control, mediante las cuales la autoridad pública establece estándares y regulaciones para disminuir directamente o atenuar los daños ambientales de diversas actividades económicas, vis a vis aquellas políticas basadas esencialmente en instrumentos económicos que están primariamente dirigidos a modificar la conducta de los agentes –empresas y familias- mediante la introducción de precios, que permiten reflejar el costo de los daños ambientales en un contexto en el cual los mercados fallan (son incapaces) en dar cuenta de las externalidades ambientales.

Los instrumentos de política disponible, en realidad, abarcan un amplio espectro resultante de estos diversos abordajes regulatorios. Así, se aplican estándares de desempeño, o también se imponen requerimientos tecnológicos (equipamientos o tecnologías aceptables y otras no permitidas), y, también, hay otros instrumentos basados en la asignación de precios a los responsables por las emisiones contaminantes que generen sus actividades económicas.

Desde la perspectiva teórica, al menos, uno de las principales ventajas de asignar precios a las emisiones -sea vía impuestos o comercio de emisiones- es el potencial que tienen estos instrumentos de lograr reducciones de emisiones a un costo menor del que es posible lograr mediante las regulaciones directas (mediante la aplicación de estándares o tecnologías determinadas).

Debe recordarse que se trata de una cuestión que no es menor; si los países en desarrollo tienen que mitigar sus emisiones y adoptar trayectorias de desarrollo bajas en emisiones, una pregunta central es: ¿cuáles son los costos de reducir las emisiones? Y a continuación, difieren estos costos en el corto y en el largo plazo? También, pueden los costos diferir cuando se trata de economías que están caracterizadas por desequilibrios macroeconómicos, desempleo y suficientemente abiertas para estar afectadas por shocks externos.

De manera que la elección de instrumentos de política determinados tiene efectos en términos del costo de la transformación que se quiere poner en marcha y, además, esos instrumentos pueden tener efectos no neutrales en relación con los impactos derivados de los propios procesos de transformación que se desplieguen en la economía nacional, incluido el impacto social de la asignación de precios al carbono, por ejemplo los vinculados al aumento de los precios de la energía y sus efectos sobre los hogares de menores ingresos.

Entre los econmistas que exploran estas cuestiones hay un extendido consenso en favor de los instrumentos económicos que se proponen proteger el ambiente (el sistema atmosférico en el caso del cambio climático) de la manera más eficiente, esto es minimizando el costo total de mitigar la contaminación (aquí se trata de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero).

Hay dos vías principales para introducir o asignar un precio (para el carbono y las otras emisiones de gases de efecto invernadero expresadas en toneladas de carbono equivalente) que integra las externalidades ambientales en los mercados: una regulación basada en precios o una basada en cantidades.

Las políticas basadas en precios consisten típicamente en impuestos o en gravámenes asimilados a aquellos; las políticas que regulan las cantidades consisten usualmente en mecanismos de límites de emisiones y comercio de permisos, o en programas de declaración de una línea de base de emisiones y créditos por reducciones respecto de esa línea de base, lo que da lugar –crea- derechos de emisión que son transables. Se crean así derechos de propiedad (derechos de emisión) y mercados de permisos que mediante los intercambios tienden a establecer un precio para el carbono. Debe observarse, no obstante, que estos mercados son el producto de regulaciones específicas y requieren de una robusta base técnica para determinar el objetivo de reducción de largo plazo y la trayectoria de emisiones permisibles asociada con esa trayectoria.

Hay una vasta literatura económica que abona los fundamentos y la solidez teórica para ambos abordajes; desde los aportes liminares de A. C. Pigou (en los años 1920) y de R. Coase (en los 1960) y también hay preferencias por una u otra escuela de pensamiento entre los economistas.

Ha habido, además, experiencias de utilización de diferentes instrumentos, siguiendo alguno de estos dos enfoques, así como estudios exhaustivos respecto de la eficiencia y ventajas relativas de ambos, sea vía precios o cantidades, tanto en la perspectiva teórica cuanto en la experiencia comparada.

Más específicamente, el cambio climático es considerado, desde una perspectiva económica, una externalidad negativa, es decir, un efecto no deseado que un agente impone sobre otros sin que haya compensación pecuniaria por los efectos de ese impacto.

En el caso del cambio climático, la externalidad negativa se deriva fundamentalmente de la utilización de combustibles fósiles para la producción industrial y de energía, y el transporte. Ese uso, tuvo lugar desde principios de la revolución industrial, primariamente en los países desarrollados, y más tarde durante el siglo veinte en prácticamente todas las regiones y países.

Esto significa que no existe (sin intervención regulatoria) un precio de mercado para el carbono que refleje los costos globales de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).

La aplicación de instrumentos económicos como impuestos y permisos de emisión comercializables (comercio de emisiones) puede hacer que los emisores de GEI internalicen los costos que imponen al resto de la sociedad.

Lo que se busca a través de estos instrumentos es que los emisores paguen por las emisiones que generan, es decir, que incorporen el costo del daño ambiental de sus actividades en sus cálculos privados. En otras palabras, se busca que no resulte gratuito emitir GEI sin límites.

Esta noción de “ponerle un precio” o asignarle un precio al carbono es conocida en inglés como “carbon pricing”.

La asignación de precios al carbono pretende lograr de manera eficiente los objetivos del régimen climático a través de diferentes funciones económicas. Dos de esas funciones son claves: proveer señales de precios y generar ingresos o rentas públicas.

Como se menciona, la función consistente en emitir señales de precios implica que la existencia de un precio para las emisiones de carbono habrá de incrementar la eficiencia económica integral de las actividades productivas, incluyendo las externalidades ambientales, al reflejar el costo de las emisiones de carbono, esto es, los costos provocados por los daños que produce el cambio climático.

En teoría, los precios del carbono deberían establecerse al costo real de las emisiones de carbono o, según el caso de carbono equivalente, aunque, en la práctica, cualquier nivel de precios de carbono debería subir los precios relativos de los bienes carbono-intensivos y, por ende, contribuir a la mitigación. Esta función es compartida por todas las formas de asignación de precios, incluyendo específicamente el impuesto al carbono y los sistemas de comercio de emisiones.

La función de recaudación de ingresos públicos implica que los ingresos provenientes de ls esquemas de precios de carbono que se apliquen pueden ser utilizados para financiar acciones climáticas u con otro destino social. Esta función, empero, está limitada a los impuestos al carbono o a los esquemas de límites a las emisiones y comercio con subasta de permisos de emisión. Además, un impuesto al carbono -con un cronograma preciso de aplicación y de especificación de la trayectoria esperada del gravámen- puede contribuir a informar al público en general, a los consumidores, y a las empresas, respecto del compromiso de los gobiernos de lograr las metas climáticas mediante un cronograma de alícuotas de impuestos al carbono.

Mediante estas funciones que permiten una asignación eficiente de precios al carbono es posible lograr que los productos de baja intensidad de carbono sean relativamente menos onerosos que sus alternativas carbono-intensivas, haciendo así poisble que los consumidores expresen preferencias por las opciones bajas en carbono, así como contrubyendo a mejorar la rentabilidad de las empresas que se introducen procesos y tecnologías que la producción de bienes bajos en carbono.

Adicionalmente, una nota de discusión del staff del Fondo Monetario Internacional ha sostenido que en el caso del financiamiento climático, la asignación de precios a las emisiones de carbono en los países en desarrollo podría contribuir a enviar señales de precios claras que, además, pudieran atraer flujos de recursos privados para las acciones de mitigación.

Hay dos tipos principales de instrumentos económicos para la fijación de precios al carbono (y por extensión a las emisiones de GEI): los impuestos al carbono y los esquemas de comercio de emisiones.

El abordaje más simple para asignar precios al carbono es el establecimiento de un impuesto al carbono. Ese gravamen fija directamente el precio del carbono al establecer una tasa sobre las emisiones de GEI, o, más comúnmente, sobre el contenido de carbono de los combustibles fósiles.

Un esquema de comercio de emisiones (ETS, por sus siglas en ingles, y a veces denominados sistemas de cap and trade) establece una restricción a las emisiones agregadas de las fuentes reguladas, creando un número limitado de permisos de emisión, que son transables – en definitiva iguales a la restricción agregada-, y requiere que esas fuentes entreguen sus permisos para cubrir las emisiones que generan. Las firmas cuyos niveles de emisiones se ubican por debajo de los permisos de que disponen, pueden vender sus permisos excedentes a los grandes emisores. Al crear oferta y demanda por permisos de emisión, el esquema permite determinar un precio de mercado para los permisos y, como contrapartida, para las emisiones. A diferencia del impuesto al carbono aquí se fija la cantidad, y el precio resulta de los intercambios en el mercado.

Existe además un rango relativamente amplio de instrumentos de política y de medidas que operan indirectamente, incluyendo los impuestos a los combustibles, la remoción de los subsidios a los combustibles fósiles, y las regulaciones que incorporan el costo social del carbono, que representa el beneficio marginal de la reducción de emisiones.

Los precios de las emisiones de GEI también pueden asignarse mediante pagos por la reducción de emisiones realizados contra créditos expedidos por la reducción verificada de emisiones. Las entidades privadas o los estados soberanos pueden adquirir esos créditos para compensar sus propias emisiones (offset mechanisms).

Este conjunto de instrumentos, combinados o por separado, puede facilitar una efectiva transición hacia economías des-carbonizadas y sociedades resilientes. La elección de algunos de ellos dependerá de las circunstancias nacionales y de las condiciones de la economía, así como de las orientaciones de política prevalentes.

Los instrumentos considerados han sido diversos, incluyendo desde esquemas de comercio de permisos de emisión hasta impuestos al carbono, créditos por la realización de proyectos de reducción de emisiones de GEI y financiamiento basado en resultados ambientales, entre otros.

Este conjunto de instrumentos, combinados o por separado, puede facilitar una efectiva transición hacia economías plenamente des-carbonizadas y sociedades resilientes. La elección de algunos de ellos dependerá de las circunstancias nacionales y de las condiciones de la economía, así como de las orientaciones de política prevalentes en cada país.

El Articulo 6 del Acuerdo de París, por su parte, reconoce las opciones de mercado como mecanismos idóneos para estimular la mitigación del cambio climático y dispone el establecimiento de nuevos esquemas, que serán elaborados ulteriormente, para expandir o introducir nuevas iniciativas, incluso para la asignación de precios, que, entre otras opciones, impulsan el desarrollo de algunas formas de transferencia internacional de reducciones de emisiones.