Las contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional (Intended Nationally Determined Contributions [INDC, por sus siglas en inglés]) constituyen la más reciente de las herramientas creadas en el ámbito de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático para impulsar las acciones de mitigación y facilitar en conjunto con otros mecanismos e instituciones el logro de un acuerdo sobre un régimen climático duradero y eficaz.
En este sentido, las INDCs que ya están proponiendo los países, y propongan de aquí en más hasta fines de setiembre de 2015, representan aportes clave a unas negociaciones multilaterales que debieran culminar en un acuerdo climático en París a fines del 2015.
En su momento, la Conferencia de las Partes en su 19º período de sesiones, celebrado en Varsovia del 11 al 23 de noviembre de 2013, acordó, en su Decisión 1/CP.19, la intensificación de los trabajos relativos a la Plataforma de Durban para una acción reforzada.
Entre otros fundamentos, esa decisión se tomó teniendo en cuenta que el cambio climático representa una amenaza urgente y potencialmente irreversible para las sociedades humanas, las generaciones futuras y el planeta, que la continuación de las emisiones de gases de efecto invernadero causará un mayor calentamiento y más cambios en todos los componentes del sistema climático y que para limitar el cambio climático serán necesarias reducciones sustanciales y sostenidas de las emisiones de gases de efecto invernadero. Asimismo, la decisión mencionada subraya el importante desfase que existe entre el efecto agregado de las promesas de mitigación de las Partes para el año 2020, en lo que respecta a las emisiones anuales mundiales de gases de efecto invernadero, y la trayectoria que deben seguir las emisiones agregadas para que haya una buena probabilidad de mantener el aumento de la temperatura mundial media por debajo de 2º C o 1,5º C con respecto a los niveles preindustriales. Además, apoyándose en las conclusiones recogidas en la contribución del Grupo de Trabajo I al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, la decisión expresa la grave preocupación de la Conferencia de las Partes porque el calentamiento del sistema climático es inequívoco y muchos de los cambios observados desde la década de 1950 no tienen precedente en los decenios anteriores ni en los últimos milenios.[1]
Como parte de esos esfuerzos destinados a una más efectiva acción climática, para hacer frente tanto al desafío que significa el cambio climático como también el que representa los mecanismos de la cooperación internacional para combatir sus causas, la Conferencia de las Partes de Varsovia decidió “invitar a todas las Partes a iniciar o intensificar los preparativos internos en relación con las contribuciones determinadas a nivel nacional” que tengan previsto realizar. El texto aprobado destaca que esas contribuciones pueden hacerse sin perjuicio de su naturaleza jurídica, “en el contexto de la aprobación de un protocolo, otro instrumento jurídico o una conclusión acordada con fuerza legal en el marco de la Convención, que sea aplicable a todas las Partes para alcanzar el objetivo de la Convención enunciado en su artículo 2.”
La decisión mencionada también invitaba a las Partes a comunicar esas contribuciones con suficiente antelación a la Reunión de las Partes de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático a realizarse en París -hasta marzo de 2015, en el caso de aquellas Partes que estuviesen preparadas para hacerlo.
El Llamado de Lima para la Acción Climática, formalizado en la Decisión 1/CP.20, reitera la “invitación a cada una de las Partes a que comuniquen a la secretaría sus contribuciones previstas determinadas a nivel nacional para lograr el objetivo
de la Convención, enunciado en su artículo 2”, conviene que esas contribuciones “que cada Parte prevea realizar [… ] deberá representar un avance con respecto a los compromisos actuales de esa Parte” y que “que los países menos adelantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo podrán comunicar información sobre estrategias, planes y medidas de desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero que reflejen sus circunstancias especiales en el contexto de las contribuciones previstas [y] determinadas a nivel nacional.” [3]
Además, la Conferencia de las Partes solicita a la Secretaría Ejecutiva de la Convención que “[p]repare, para el 1 de noviembre de 2015 a más tardar, un informe de síntesis sobre el efecto agregado de las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional que comuniquen las Partes hasta el 1 de octubre de 2015”, de manera que para que las contribuciones de los países sean tomadas en cuenta a los efectos del acuerdo de París esas contribuciones deberán ser presentadas a más tardar al 30 de setiembre de 2015.
Asimismo la decisión mencionada indica que las INDCs deben ser presentadas “de un modo que facilite la claridad, la transparencia y la comprensión de esas contribuciones” para lo cual podrán “incluir, entre otras cosas, según corresponda, información cuantificable sobre el punto de referencia (con indicación de un
año de base, cuando proceda), los plazos y/o períodos de aplicación, el ámbito y la
cobertura, los procesos de planificación, los supuestos y los enfoques metodológicos,
incluidos los destinados a estimar y contabilizar las emisiones y, cuando sea el caso, las absorciones antropógenas de gases de efecto invernadero, y una indicación de los motivos por los que consideren que su contribución prevista determinada a nivel nacional es justa y ambiciosa, a la luz de sus respectivas circunstancias nacionales.”
Conforme la Decisión 1/CP.20, quedan definidos algunos de los rasgos centrales y los contenidos de las INDCs, si bien dada su importancia como instrumento de acción climática, y la posibilidad que sobre esta base se establezca el punto de partida de un mecanismo o proceso orientado a incrementar paulatinamente el nivel de ambición, se ha discutido extensamente sobre la naturaleza precisa de las INDCs y sobre los requisitos para su preparación. En particular algunos analistas han destacado la cuestión clave de la conmensurabilidad de las INDCs, ciertamente importante a los efectos de determinar la distribución equitativa de las cargas de la mitigación, a la luz de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y el derecho al desarrollo.
Debe recordarse, no obstante, que un abordaje efectivo para la acción, en el contexto de un acuerdo universal aplicable a todas las Partes como el que se espera alcanzar en París, debe impulsar a aquellos que tienen ambición, en vez de estar constreñido por los países que carecen de ella. De modo que las INDCs constituyen también un buen indicador de la voluntad de transformación de las Partes y su consecuente traducción en efectivas acciones de mitigación.
Si bien algunas de las Partes han preferido interpretar el término “contribuciones” primariamente como contribuciones a la mitigación, otros entienden que su significado debe abarcar también las contribuciones a la adaptación, el aporte al financiamiento climático, el fortalecimiento de capacidades y el soporte a la transferencia de tecnología. De allí la complejidad de las INDCs como herramienta de comparación de esfuerzos entre los países y también su relevancia como expresión de la voluntad de la comunidad internacional de enfrentar el desafío común que supone el cambio climático.
[1] Ver Decisión 1/CP.19 en FCCC/CP/2013/10/Add.1
[2] Ver parágrafo 2.b) de la Decisión 1/CP.19
[3] Ver parágrafos 9 a 12 de la Decisión 1/CP.20 en FCCC/CP/2014/10/Add.1
[4] Ver parágrafo 14 de la Decisión 1/CP.20 en FCCC/CP/2014/10/Add.1