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Sistemas de comercio de permisos de emisión en Nueva Zelanda y Australia: ¿Hacia un mercado integrado?

Por Verónica Gutman
Investigadora del Centro de Estudios en Cambio Climático Global – ITDT

En el contexto de la discusión actual sobre la eficacia del comercio de emisiones y de las herramientas fiscales como instrumentos para mitigar el cambio climático preservando la integridad ambiental, nos parece útil examinar algunas de las nuevas iniciativas en curso y sus perspectivas inmediatas, entre ellas las que se presentan en este reporte sintético que corresponden al abordaje de mercados en Oceanía, como parte de un análisis más general sobre el papel y la utilidad de los instrumentos económicos y de mercado para coadyuvar a un proceso de transformación de la actividad económica que conduzca a unas economías bajas en emisiones, a la vez que resilientes al cambio climático.

La observación de los progresos que se registran, así como de las dificultades para avanzar en el afianzamiento institucional de estos procesos,  constituye a nuestro juicio una herramienta fundamental para la toma de decisiones, tanto de carácter público, como en el ámbito privado, donde el riesgo climático, al que están expuestos los activos físicos y el capital accionario, puede constituir un elemento clave en la determinación del valor de las empresas en los años venideros.

Nueva Zelanda

Nueva Zelanda creó su sistema de comercio de permisos, el NZ ETS (New Zealand Emissions Trading Scheme) en el año 2009. Éste fue el primer esquema obligatorio a nivel nacional fuera de Europa. Actualmente, los emisores en el NZ ETS están obligados a remitir permisos al Gobierno por la mitad de sus emisiones registradas. Sin embargo, sus obligaciones crecerán en tres etapas a partir del año 2013, a fin de alcanzar una cobertura total hacia el año 2015.

Los permisos en el esquema, llamados “Unidades de Nueva Zelanda” (NZUs por sus siglas en inglés, “New Zealand Units”), poseen un techo en materia de precios, a fin de asegurar que los mercados internacionales de carbono no afecten adversamente a las empresas del país.

El esquema acepta ilimitadamente Certificados de Reducción de Emisiones (CERs, por sus siglas en inglés, Certified Emissions Reductions). Esto genera que, en definitiva, sea Europa quien domina los precios en el mercado neozelandés. Es por ello que los precios de los NZUs colapsaron a un valor record de NZ$12.10 (7 euros) en noviembre de 2011, arrastrados por el colapso de los precios del carbono en el mercado europeo (EU ETS). La sombría situación económica de la Unión Europea ha resentido la actividad industrial, lo que ha provocado una masiva venta de permisos como medio para obtener efectivo.

A principios de noviembre, el Primer Ministro de Nueva Zelanda, John Key, declaró su intención de crear un mercado integrado con Australia hacia el año 2015.

Australia

El Senado australiano aprobó el 8 de noviembre de 2011 una ley que introduce un impuesto de A$23 (17 euros) sobre las emisiones de dióxido de carbono de los principales 500 emisores del país, con entrada en vigencia a partir del 1° de julio de 2012. Asimismo, la ley dispone que se creará un sistema de comercio de permisos de emisión a partir del 1° de julio de 2015. La sanción de esta ley puso fin a 9 meses de intensos debates acerca de cómo cumpliría Australia con su meta de reducir 5% sus emisiones de gases de efecto invernadero respecto del año 2000 para el año 2020.

De esta manera, en los años 2012 y 2013 estas 500 empresas emisoras, que operan en la mayor parte de los sectores económicos el país, deberán pagar A$23 por cada tonelada de dióxido de carbono que emitan. En estos primeros años no habrá un tope a las emisiones de las empresas participantes. A partir de 2015, cuando se cree el sistema de comercio de permisos de emisión, las compañías podrán utilizar créditos provenientes de esquemas regulados por Naciones Unidas tales como el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL). Algunas estimaciones indican que hacia el año 2020 las firmas australianas requerirán anualmente alrededor de 90 millones de créditos MDL para cumplir con sus metas. Sin embargo, la legislación australiana restringirá cualitativamente el uso de estos créditos con criterios similares a los utilizados en el esquema europeo, no aceptando los provenientes de proyectos de captura de HFC 23 ni óxido nitroso, los cuales han generado más de la mitad de los créditos emitidos por el MDL hasta la fecha.

El Gobierno anunciará el tope de emisiones de dióxido de carbono para los primeros cinco años del esquema de comercio de permisos de emisión en el primer trimestre de 2014 y subastará unos 15 millones de permisos antes de esa fecha, de modo tal de permitirle a las empresas emisoras – fundamentalmente, generadores eléctricos- que cubran sus posiciones frente a los riesgos futuros en materia de emisiones de carbono. Los analistas esperan que el comercio a futuro comience en 2013, una vez que el Gobierno haya subastado permisos y haya una mayor claridad respecto del futuro del esquema en caso de que haya un cambio de gobierno.

El esquema de comercio australiano será el segundo en tamaño luego del mercado europeo (EU ETS). Vale remarcar que por cada tonelada de carbono emitida por Australia la Unión Europea emite ocho.

Las estimaciones respecto de cuál será el costo de este esquema para las mineras carboníferas y las compañías generadoras de electricidad son variadas. Por su parte, el rol del MDL en el esfuerzo australiano de mitigación permanece incierto. Lo único que parece claro es que Australia necesitará acceder a los mercados internacionales de créditos a fin de cumplir con sus metas, si bien los mecanismos mediante los cuales este régimen funcionará difícilmente estén definidos antes del año 2015.

Bajo las reglas australianas, las compañías podrán utilizar créditos MDL para acreditar cumplimiento de metas por el 50% de sus emisiones, a diferencia del sistema europeo que sólo permite una participación del 14%. Sin embargo, algunos analistas temen que las crecientes restricciones al uso de créditos MDL por parte de Europa y Japón desincentiven la generación de proyectos bajo este esquema y que, por lo tanto, el MDL no genere créditos suficientes para cubrir la demanda australiana durante la próxima década.

¿Hacia un mercado integrado?

Nueva Zelanda y Australia esperan poder unir sus esquemas de comercio de permisos de emisión en los próximos cinco años. Pero para eso, gran parte de los analistas coincide en que las medidas del NZ ETS orientadas a mantener bajos los costos de mitigación para los emisores deberán modificarse. Mientras que Nueva Zelanda permite un uso ilimitado de créditos MDL “baratos”, los emisores australianos sólo podrán utilizarlos para acreditar cumplimiento por el 50% de sus metas de mitigación.

Asimismo, hay divergencias respecto de cómo se fijarán los topes de emisión en cada mercado. Mientras que el número de permisos repartidos en Nueva Zelanda está basado en criterios de eficiencia, Australia fijará un tope máximo a las emisiones totales. Esto significa que las firmas neozelandesas podrán incrementar sus emisiones de dióxido de carbono en función de su performance económica pero las firmas australianas no.

Por otra parte, existen grandes diferencias entre los perfiles de emisión de ambos países, lo que genera brechas insalvables para algunos analistas. Mientras que la mitad de las emisiones de gases de efecto invernadero en Nueva Zelanda proviene del sector agrícola, la agricultura juega un papel secundario en Australia, al punto de que se les permitirá a los agricultores australianos una participación voluntaria en el esquema. En Australia, las mayores emisiones provienen del sector energético, pues más del 80% de la generación eléctrica del país depende del uso de carbón. En cambio, Nueva Zelanda utiliza mayoritariamente fuentes renovables.

Por estos motivos, pocos analistas confían en que efectivamente pueda crearse un mercado Australiano-Neozelandés integrado en el mediano plazo y que, en caso de lograrlo, que éste alcance el potencial del sistema europeo. Las diferencias en términos de alcance y diseño de ambos sistemas parecen generar, al menos por el momento, dificultades insalvables. Frente a esto, algunos analistas consideran más factible que los permisos emitidos en ambos mercados puedan ser convertidos en algún otro tipo de crédito que pueda luego ser comercializado en los mercados de carbono internacionales.

Fuente: Point Carbon (2011): “Carbon Market Australia-New Zealand”. Thomson Reuters Point Carbon News publication. Volume 04 Issue 12 25 November 2011