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La Decisión 1/CP.21, por la que se adopta el Acuerdo de París, “[i]nvita a las Partes a que comuniquen a la secretaría, en 2020 a más tardar, estrategias de desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero a largo plazo, con vistas a mediados de siglo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, párrafo 19, del Acuerdo, y pide a la secretaría que haga públicas en el sitio web de la Convención Marco las estrategias que comuniquen las Partes a este respecto.”[1]

El Acuerdo de París (AP), de este modo, institucionaliza y le da ahora un nuevo sentido a una noción y un término que habían sido inicialmente introducidos en las negociaciones de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en el año 2008, con el objeto, por entonces, de conciliar una visión compartida que permitiera asegurar una ambiciosa acción colectiva como respuesta al calentamiento global.

Las LEDS, como un instrumento del planeamiento en el contexto del AP, ahora habrán de integrar el sistema de información de los países sobre sus acciones previstas y en tal condición forman parte del marco de transparencia reforzada del Acuerdo de París.

En el momento de su introducción, pareció haber consenso que no contar con una LEDS no representaría un obstáculo ni demoraría los avances en la implementación de NAMAS. Más aún, si bien haber preparado una LEDS podría facilitar el acceso al financimaiento, se entendía que su preparación no debería ser considerada una pre-condición para el apoyo financiero de países desarrollados.

Aunque existen diversas interpretaciones de lo que constituye una estrategia de desarrollo baja en emisiones, las LEDS constituyen en esencia un plan estratégico en el que un país puede apoyarse para redirigir su sendero de desarrollo hacia el de una economía baja en carbono (más generalmente, baja en emisiones) y que permita lograr el desarrollo sostenible. Ese plan debe estar basado en las prioridades sociales y económicas del país. El plan tiene un componente de largo plazo que incluye una visión estratégica, y un componente de mediano y corto término que identifica con cierto detalle las acciones que debe ponerse en práctica en ese horizonte para orientarse hacia un sendero de sostenibilidad.

Una estrategia de desarrollo de bajas emisiones, por consiguiente, puede ser definida como una estrategia nacional, de alto nivel, integral y concebida hacia el largo término, desarrollada con la participación de las partes interesadas de un país, y encaminada a desvincular el crecimiento económico y el desarrollo social  del aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).

El objetivo general de una LEDS es, pues, lograr un desarrollo que sea compatible con la respuesta nacional al cambio climático.

Sin embargo, debe notarse que no hay una definición aceptada internacionalmente sobre el concepto de desarrollo bajo en carbono en general, ni tampoco sobre las estrategias y medidas relacionadas.

En realidad, una definición de alcance universal que sea capaz de representar todas las circunstancias y condiciones específicas de los países sería muy difícil de loograr, dada la amplia gama de estrategias y medidas que pueden formar parte de las LEDS, los distintos estadios de desarrollo, y las circunstancias y prioridades nacionales.

Cuando se identifican los aspectos esenciales de una LEDS, ésta ha sido considerada, en definitiva, como un instrumento de política mediante el que, a partir de la identificacion y cuantificación de las fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero de un país y un análisis de sus circunstancias actuales y sus escenarios posibles, se determinan las opciones prioritarias para mitigar esas emisiones.

Más específicamente, según el enfoque más generalmente adoptado, una LEDS:

  • Asiste en la identificación de las medidas de mitigación apropiadas para cada país (NAMAs o MMAP) y a establecer prioridades entre las mismas.
  • A través de un enfoque nacional para toda la economía, apoya la transformación de los sectores claves, tanto por su contribución a las emisiones de gases de efecto invernadero cuanto por su importancia en la economía nacional.
  • Se concentra en lograr el desarrollo sostenible a través de la puesta en vigor de medidas de mitigación.
  • Puede contribuir a orientar la diversificación de la economía en línea con la mejora de la sostenibilidad estructural, la disminución de la intensidad de carbono de las actividades económicas y la mejora de la competitividad.
  • Contribuye a mejorar las condiciones marco para inversiones del sector privado en medidas de mitigación.

La propuesta inicial, dirigida a introducir la idea de LEDS, fue presentada en el 2008 por la Unión Europea, como se ve hace ya bastantes años, y fue impulsada luego por algunos países desarrollados proveyendo asistencia técnica para la preparación de esas estrategias.

Esa propuesta destacaba que la disponibilidad de información sobre senderos bajos en carbono, previstos y planeados por los países en desarrollo, permitiría que la comunidad internacional pudiera conocer las necesidades de financiamiento y prioridades de esos países y, asimismo, ayudar a calibrar el nivel corriente de la acción climática.

Las estrategias de desarrollo bajas en emisiones han sido propuestas en la negociación climática incluso como un tipo particular de acción de mitigación apropiada a nivel nacional (NAMA, por sus siglas en inglés), y también de manera independiente, más comúnmente en el contexto del Artículo 4.1, y especialmente el Artículo 4.1.b de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.[2]

Por entonces, algunos países en desarrollo expresaron su preocupación en torno a la posibilidad que elaborar una LEDS constituiría una barrera adicional al acceso a recursos del financiamiento, en términos tanto del tiempo para preparar estas LEDS como de los recursos necesarios para hacerlo, y, además, les preocupaba que luego pudiera exigírsele a los países el cumplimiento de esa LEDS, que pudieran haber oportunamente presentado.[3]

Para la elaboración de una LEDS, la práctica usual ha ido configurando una secuencia que incluye al menos cinco pasos claves:

  • Organizar el proceso de la LEDS y establecer los pertinentes arreglos institucionales. Establecer una estructura institucional y definir un proceso para elaborar la LEDS, incluyendo mecanismos eficientes para involucrar a los actores interesados.
  • Evaluar el estado de la situación actual. Compilar información que describa el contexto incluyendo las metas de desarrollo, el inventario nacional de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), y datos económicos y de dotación de recursos.
  • Analizar Opciones. Elaborar proyecciones a largo plazo de las emisiones de GEIs en la situación inercial, sin cambios en las prácticas de negocios, y en los escenarios de crecimiento económico pero con bajas emisiones y trayectorias bajas en emisiones. Compara esas proyecciones en un contexto en el que, además, se promueve la resiliencia de la economía y de la sociedad al cambio climático.
  • Priorizar Acciones. Identificar y poner en marcha acciones de alta prioridad con el objeto de lograr resultados concretos ya en el corto plazo. La LEDS debe incluir un plan de implementación, con la definición de instrumentos de política, cronogramas y medidas para financiar las acciones, atraer inversiones, y, poder monitorear y ponderar el progreso logrado.
  • Implementar y Monitorear. Implementar la estrategia, incluyendo el seguimiento del progreso alcanzado y la eventual revisión de la estrategia si fuera necesario.

En algunos sentidos, puede entenderse que la elaboración de una tal estrategia represente un esfuerzo adicional para los países en desarrollo y luego concebirse el esfuerzo de  preparación de las LEDS como un requrimiento adicional que demanda recursos que en los países en desarrollo suelen escasear.

Sin embargo, dada la multiplicidad de planes, estrategias y mecanismos de información, resulta claro que la preparación de esta estrategia de alto nivel permite integrar los diversos enfques y abordajes y darle congruencia a los procesos de planificación que se pongan en marcha, en cuanto reconcilian, entre otras, las cuestiones sectoriales, los ámbitos de planificación, los horizontes de planeamiento y los entramados institucionales involucrados directamente en el proceso.

En la siguiente figura se representan algunas de las principales áreas del planeamiento, climático y de desarrollo, que las LEDS tienden a integrar, teniendo en consideración los requerimientos del Acuerdo de París para aquellos países que sean Partes del Acuerdo.

 

[1] Convención Marco sobre el Cambio Climático, 2016. Decisión 1/CP.21, párrafo 35. Aprobación del Acuerdo de París. FCCC/CP/2015/10/Add.1.

[2] El Artículo 4.1.b de la Convención establece que “Todas las Partes ….. deberán: ….. [f]ormular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y, según proceda, regionales, que contengan medidas orientadas a mitigar el cambio climático, teniendo en cuenta las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción por los sumideros de todos los gases deefecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, y medidas para facilitar la adaptación adecuada al cambio climático.”

[3] Esas preocupaciones fueron manifestadas, entre otros espacios de diálogo, en el Foro de las Economías Mayores que se realizara en octubre de 2010 en Londres.

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